公共部門約束機制理論研究綜述

李媛媛　譚陽梅　李超

[摘 要]激勵和約束是管理的手段，而手段發揮作用的載體是機制。自然界有約束，天道才運行有序；社會有約束，才能和諧發展。公共部門中，合理運用約束機制可以規范人的行為，并充分調動其積極性。本文主要梳理了近年來公共部門關于約束機制理論的研究，提出存在的一些問題，并給出相應的建議。

[關鍵詞]約束；機制；考核標準

一、約束及約束機制內涵

《現代漢語詞典》對約束的定義是：“限制使不越出范圍”?！墩f文解字》中說：“監，臨下也?！薄岸?，察也”兩者結合起來，確有自上而下的察看之義?！掇o海》中有兩個含義：控制；管束對物體位置及其運動條件所加的限制?！凹s束”的含義與現代管理學中的“控制”有相近之處。約束理論是以色列物理學家、企業管理顧問戈德拉在他開創的優化生產技術基礎上發展起來的管理哲理，該理論提出了在制造業經營生產活動中定義和消除制約lm-因素的一些規范化方法。

約束就是管制，是依據法律、法規、規章制度、道德、鄉規民約等社會規范對行為進行管制，既包括行為人的自我管制，也包括外部的管制行為，也可以將其概括為自我約束與外部約束。

約束機制是按照約束形成的機制，約束機制可以分為外生性和內生性兩種。外生性約束機制是在經濟、金融運行外部形成的，體現的是“人的意志”；內生性約束機制是經濟金融運行過程中自然形成的，體現的是“市場的邏輯”。

中國的公務員約束機制又稱監督機制，這其中包括公務員的法律、制度、監督等方面的剛性約束，也包括職業道德層面的柔性約束。

二、約束的類型

1.規范性約束。一般而言，法律法規、規章制度及手段均具有一定的國家強制力，對行為規范具有更加顯著地效果，因此，對組織成員行為的有效約束，需要強制力作為后盾，特別是對擁有國家權力的公務員的約束，更加需要法律法規、規章制度等這些具有規范性的硬約束。

（1）制度約束。即通過建立健全公務員管理中的各項制度來規范公職人員的行為，貫穿于所有行政程序與整個行政過程的始終。

①懲戒制度。也稱為紀律處分，是對違反公職人員義務按有關規定所進行的處罰規定。處分是一種糾錯行為，是為因其違紀違法而造成損失所做出的補償，同時對未違法違紀的公務員又能起到警示作用。

②回避制度?；乇苤贫鹊慕⑹枪膊块T依法執行公務的前提和保障，有利于黨政機關的廉政建設，更有利于群眾對公務活動的監督。

（2）監督約束。監督約束機制若設計得科學嚴密，便能夠對行政行為本身構筑起頸置性防范屏障。

2.道德性軟約束

（1）道德自律。指依靠公務員本身的價值觀、道德觀及倫理所實現的自我約束，要明確其掌控的公權力的價值取向。

（2）職業道德約束。公職人員作為治國理政的主體，依法履行公職，承擔著管理國家事務和社會公共事務的職能，作為“職業道德”，它依賴于公職人員內在的精神認知，并通過主觀意識的約束來實現。

（3）思想政治教育。是道德軟約束的一種常見方式，在用法制來規范、約束公務員行政行為的同時，重視思想政治教育。

三、約束機制存在的問題

1.法律約束不完善。與其它約束手段相比約束范圍廣，具有更強大、有效的約束力。建立完善國有企業經營者權力約束機制，需要制定相關法律、法規，提供法律保障和支持。

2.權力制衡機制不健全。監督約束機制不健全，缺乏對權力的制約和監督，權力如脫韁野馬，致使“一把手”成為“一霸手”，成為當地的“土皇帝”嚴重損害了人民群眾對基層政府的信任。

3.紀律約束難落實。鄉鎮干部的年度考核和聘期考核制度不完善，沒有實行工作實績和群眾滿意度量化積分考核掛鉤。沒有建立起目標明確、效能管理的評價體系導致鄉鎮機關干部組織紀律制度形同虛設，更是嚴重影響黨和政府在百姓心目中的地位和形象。

4.道德約束標準難定。目前對鄉鎮干部道德底線方面存在的問題卻不夠重視，以至于不少鄉鎮干部守不住底線，成為腐敗分子。

5.監督意識淡薄。完善的監督機構以及完備的監督法律可以說是監督的“硬件”，而強烈的監督意識則是監督的“軟件”。如果沒有“軟件”來加以支持運行，“硬件”就只是虛有其表的物化結構而已。 當今世界各國為了組織和吸引公眾參與反腐敗斗爭，制定了許多必要的法律法規，還采取了一系列有效的途徑、措施和辦法，而在中國，這樣透明的群眾監督還存在大量空白。

6.懲處力度軟弱。有效的約束機制應當包括監督、懲治兩個方面，監督將不端行為控制在發生之前，懲處則是監督職能實現的助推力。然而現實中查處程序中環節過多，牽涉廣泛。主管“婆婆”多，難以保密等造成懲處力度過于疲軟。

四、如何建立約束機制

1.強化預算管理的法制化程序，建立一套對預算編制、預算執行和決算的監督體系。

2.加強法律約束。對鄉鎮干部在履行職責、執行公務過程中的行為予以許可和保障，但是同樣對其行為有一定的約束和限制。

3.加強制度約束。提高制度約束有效性的關鍵是，要不斷完善政府治理結構，健全內部授權體系細化議事規則和決策程序。

4.加強對權力的約束。加強對權力的制約和監督，科學分解鄉鎮干部“一把手”的權力，從根本上改變自上而下的權力授受機制，將決策權、執行權和監督權分開，實行黨政分開實行參與式決策，使決策過程透明化。

5.加強紀律約束。需要嚴肅干部工作紀律，加強對鄉鎮干部的日常管理，落實各種考勤和請假制度，明確各個職位鄉鎮干部在各個環節所應負的責任，對違反規定的，按照有關規定嚴格進行追責，并且加大失察的懲戒力度。

6.加強道德約束，指受到社會公德、職業道德、個人品德的約束。道德約束是發揮鄉鎮干部自律意識、實現內在約束的重要手段。但道德約束需要與制度約束等措施相協調、配合，才能發揮持久的作用。

五、建設和完善約束機制的意義和作用

1.監督約束機制的建設是提高效率和需要

2.促進社會主義民主政治的需要

3.約束機制建設，可促使政策執行者進行自我約束以及接受來自法制、群眾和輿論為主體的外部約束，使政府在合法合理的空間內通過合理執行政策，有效實現管理社會性的各項功能，更主 動地為公眾服務。

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