京津冀協同發展下北京軌道交通規劃發展戰略研究

郭文軍

京津冀協同發展下北京軌道交通規劃發展戰略研究

郭文軍

(北京市規劃委員會基礎設施一處北京100045)

著重在規劃發展戰略層面上，探討京津冀城市群、大都市區與軌道交通發展的相互促進關系，分析區域軌道交通現狀及相關規劃，梳理北京交通圈層及各層次軌道交通系統規劃，對北京市軌道交通規劃實施提出建議。應注重城市空間布局與軌道交通的互動關系，大力發展區域快線。對于市域快線規劃需要加強頂層設計，統籌考慮與既有地鐵系統的結合方式。軌道交通作為綜合交通系統的核心與骨架，將為京津冀協同發展提供支撐與引領作用。

軌道交通;交通規劃;大都市區;城市群;交通圈層;區域快線;京津冀協同發展

推進京津冀協同發展，是黨中央、國務院在新的歷史條件下做出的重大決策部署和國家戰略。交通一體化列為需要積極推進京津冀協同發展的三大戰略重大項目之一。把交通一體化作為先行領域，加快構建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯互通綜合交通網絡，為京津冀協同發展提供堅實基礎和保障條件。

軌道交通作為綜合交通系統的核心與骨架，為京津冀地區打造成全球有影響力的城市群提供支撐與引領作用。在軌道交通發展上，京津冀地區目前與國外幾個大的城市群相比存在較大差距，現有的軌道交通規劃布局與空間形態不相匹配，運輸方式和能力與協同發展的要求不相適應。因此構建多層次的軌道系統，建設“軌道上的京津冀”是交通一體化的重點內容。筆者分析京津冀協同發展背景下北京軌道交通規劃發展戰略面臨的問題，并給出對策建議。

1 京津冀區域空間格局及軌道交通支撐

1.1 城市群、大都市區與軌道交通的相互關系

城市化形態演化的一般歷程是中小城市→大城市→大都市區→城市群。大都市區與城市群都是城市化過程發展到較高階段的都市化區域，二者有聯系，有交集，也存在明顯差別。大都市區是指一個大的城市人口核心以及與其有著密切社會經濟聯系、且具有一體化傾向的鄰接地域的組合，是傳統大城市蔓延式擴展的轉型形態，如北京大都市區;每個大都市區都對應著一個一體化的軌道交通通勤圈。城市群是在地域上集中分布的，以通達的交通聯系起來的，若干城市集聚成的龐大、多核心、多層次城市集團，一般都是大都市區的聯合體，如京津冀地區。

世界城市群的發展經驗表明，合理配套、快速暢通的綜合交通運輸系統是都市區發展的紐帶，是城市群區域一體化發展的基礎。尤其是城市之間形成以高速鐵路、高速公路、城際快軌和支線航空為方案組合的立體化交通網絡，是促進區域經濟協同的最為關鍵的基礎條件。

軌道交通與其他運輸方式相比，在占地、能耗、環保、運營成本、運輸安全和輸送能力等方面具有技術經濟優勢，且軌道交通的紐帶作用更強、彌合地區間發展非均衡性的作用更大。

在大都市區和城市群發展階段，城市化過程對軌道交通和鐵路的要求是非常明顯的。軌道交通在都市區發展中能緩解交通壓力，并對土地利用、產業布局和空間結構起到引導作用。城際鐵路對城市群形態、交通結構的調整均會產生巨大的影響。

榮朝和提出，有效的軌道交通通勤半徑是確定大都市區邊界的基礎［1］。大都市區必須解決的是通勤、通學的同城化，因此是通勤圈、生活圈;而城市群要解決的是商務、旅游的同城化，因此是商務圈、旅行圈。軌道交通通勤不僅可解決城市交通自身問題，也通過構建或完善都市化區域的形態疏解核心區功能，千萬人口以上的大都市區需要至少上千公里的通勤鐵路。

1.2 京津冀區域空間格局

京津冀地區面積21.6萬km2，占全國總面積的2.3%;人口1.1億人，占全國總人口的8.02%。

根據京津冀地區各地的社會經濟條件、地理區位、發展定位等，考慮京津冀區域城鎮空間協調發展的需要，尤其是疏解北京非首都職能的需要，京津冀區域空間格局規劃為“一核、雙城、三軸、四區、多節點”的架構(見圖1)。

圖1 京津冀區域空間格局

1.3 京津冀區域軌道交通現狀及規劃

1.3.1 現狀及問題

目前，京津冀區域既有干線鐵路基本形成了以京滬高鐵、京廣客專、津秦客專、津保鐵路、石太客專、京津城際為主骨架的高速客運網。2013年，京津冀區域鐵路營運里程達到8 496 km，其中高速鐵路和城際鐵路達到1 185 km，通達13個地級市中的10個。

京津冀區域鐵路網絡的發展呈現出嚴重的不均衡性。國家鐵路網以北京為中心的放射線布局，以及外圍聯絡性通道的缺失，導致北京樞紐承擔了過重的國家及區域運輸組織職能，增加了北京城市交通壓力。同時，目前區域間的干線鐵路能力已經無法滿足京津冀之間越來越多的通勤、通學、商務以及旅游客流需求，京津冀各條主軸線上缺乏大容量、快速化及公交化的軌道交通線路。除了2008年開通的京津城際鐵路和津保鐵路之外，京津冀區域內其他地區間的城際鐵路尚未建設。

北京市目前已擁有527 km軌道交通網絡，但幾乎都采用地鐵模式，通往郊區新城的線路大部分采用地鐵的標準、模式向外延伸，存在運力及時速上的不足。通過地鐵提供的高頻次、小間距服務形式，引導城市規模不斷向外拓展，縱容了城市“攤大餅”式規模的擴展［2］。開通于2008年的市郊鐵路S2線，是北京第一條市郊鐵路，但該線路利用既有鐵路改造，技術標準及運營速度較低。目前，天津、石家莊均尚無真正意義上的市郊鐵路。

綜上所述，與京津冀區域內日益增長的客流需求，以及與新時期推動區域協同發展、交通一體化目標的要求相比，區域軌道交通發展出現了嚴重的滯后。

1.3.2 城際鐵路網規劃

為構建以軌道交通為骨干的多節點、網絡狀、全覆蓋的京津冀區域交通網絡，鐵道第三勘察設計院率先規劃了京津冀地區城際鐵路網分期實施的規劃方案(見表1)，打造“鯤鵬展翅、兩翼齊飛”的城際線網形態［3］(見圖2)。通過強化干線鐵路建設，加快建設城際鐵路、市域(郊)鐵路并逐步成網，力爭在2017年京津冀區域實現客運專線覆蓋所有地級以上城市、實現京津保地區1小時交通圈的近期目標。

表1 京津冀區域城際鐵路線網規劃

圖2 京津冀區域城際鐵路線網規劃

2 京津冀協同發展下北京市軌道交通規劃

2.1 國外大都市區發展經驗借鑒

從國外幾個特大城市圈層的發展特點看，東京、巴黎、紐約等大都市區圈層大致可以分為內圈層、中間圈層、外圈層等。內圈層主要是城市中心地區，外圈層包括大城市及其周邊的幾個重要城市或城鎮，而中間圈層介于兩者之間。

從國外大都市區的軌道交通發展特點看，國外大都市區有多層次的軌道交通，各層次軌道交通系統所服務的都市空間圈層存在交叉但側重點不同。如巴黎的RER線(市域快軌)，主要服務于市中心和近郊區域之間的快速聯系，同時RER線穿越市中心，兼顧中心地區內部的快速出行。在紐約都市圈軌道交通中，地鐵系統服務于紐約市，市郊鐵路主要服務于大都市區，承擔外圍區居民至市中心區通勤出行。

從各層次系統規模上看，國外大都市區市郊鐵路里程規模大，且市郊鐵路占軌道交通系統比重大［4］。如東京市郊鐵路超過2 000 km，倫敦約3 000 km，巴黎約1 900 km，紐約超過1 600 km。同時，東京、倫敦、巴黎、紐約市郊鐵路占軌道交通總里程的80%～90%，地鐵僅占10%～20%。

在各層次軌道交通系統相互聯通方面，國外大都市區的市郊鐵路與地鐵系統直通運營，大大提高了軌道交通服務水平。如東京，其市郊鐵路在城區及近郊范圍內采用DC750 V或DC1 500 V的電壓，方便與市區地鐵系統直通運營;紐約在遠郊范圍內，采用AC12.5 kV干線鐵路供電制式，以減少沿線變電所和供電設施，有利于降低造價、提高運營速度等［5］。

2.2 北京市軌道交通規劃

2.2.1 交通圈層劃分

在京津冀地區范圍內，以北京中心城區為核心，由內向外逐層拓展，按照交通出行特點及空間地域，如圖3所示可劃分為4個圈層結構［6］。

第一圈層，該圈層為中心圈層，指中心城區五環以內的地區，半徑約15～20 km范圍覆蓋的區域。圈層內人口密集，出行量大而頻繁且距離短，出行集中于高峰時段。

第二圈層，該圈層為近郊圈層，主要指北京近郊新城范圍，以半徑30～50 km為主范圍覆蓋的地區。近郊新城人口較多，向心出行量相對較大、距離較長，有相當一部分交通出行起終點是中心城、近郊新城。

圖3 北京交通圈層劃分

第三圈層，該圈層為遠郊圈層，主要指北京遠郊范圍，以半徑65～80 km為主范圍覆蓋的地區。遠郊人口比較稀疏，出行距離長，部分出行起終點為中心城區、遠郊新城和周邊臨近的河北省部分城鎮。

第四圈層，該圈層為都市區層，主要是京津冀地區，以半徑280 km為主范圍覆蓋的區域。部分交通出行為城際之間的長距離出行。

2.2.2 北京多層次軌道交通系統規劃

借鑒國外大都市區軌道交通的發展經驗，結合上述交通圈層，京津冀協同發展背景下的北京市軌道交通系統可分為城市軌道交通(地鐵和中低運量的軌道交通系統)、區域快線(包括市域快線和市郊鐵路)、城際鐵路、干線鐵路(包括普速鐵路和高速鐵路)4個層次。

各系統主要服務于不同的交通圈層，如圖4所示。

圖4 北京交通圈層和各軌道交通系統的對應關系

中心城軌道交通系統主要服務于中心城地區，服務于20 km半徑內的出行需求。依據國外發展經驗，中心城軌道交通應加密，但不應完全依賴于地鐵模式，市域快線、市郊鐵路在中心城范圍內同樣可起到加密中心城軌道交通網絡的作用［7-8］。

區域快線是市域范圍內的公共交通骨架，并作為城際鐵路在市域范圍內的補充。其中，市域快線系統一般穿越中心城區，主要服務半徑為30～50 km，主要滿足中心城區與近郊新城并兼顧中心城區內部的居民快速公共交通出行需求，范圍主要包含通州、亦莊、房山、大興、門頭溝、昌平和順義新城。市郊鐵路主要服務于城市市區與遠郊區，主要服務覆蓋半徑為65～80 km范圍，主要包括北部市域范圍的平谷、懷柔、密云、延慶等4個遠郊新城，以及河北省的燕郊、涿州、固安、廊坊等城鎮。

城際鐵路、干線鐵路屬于鐵路客運網絡。其中，城際鐵路主要服務于區域內主要城市之間的交通出行，以吸引城際間中短途客流為主，具有高密度、小編組、安全性能好、公交化運輸模式等特點。在京津冀地區約280 km范圍內的幾個主要城市，包括天津、保定、石家莊、唐山、秦皇島、承德、張家口等，應由高速、大運量、長距離軌道交通線路提供服務，即以城際鐵路為主，并輔以客運專線鐵路系統。

3 北京市軌道交通規劃發展戰略

在京津冀協同發展的背景下，北京市應立足自身特點，打破城市行政邊界壁壘，著力打造健全、完善、合理、便捷的都市區軌道交通系統。結合上述分析，為京津冀協同發展背景下北京市軌道交通規劃發展戰略提出如下建議。

3.1 注重城市空間布局與軌道交通的互動關系

近些年，隨著城市化進程的加快，北京城市虹吸效應顯著增強，表現為中心城的城市功能增加、人口高度聚集、私人汽車擁有量及使用率快速提高、土地開發強度提高等，這些因素都不斷加大中心城的交通負荷。為解決中心城的交通擁堵，中心城軌道交通建設力度不斷加大、線網不斷加密，可以稱為SOD(service-oriented development，客流追隨型)。反過來，地鐵的大力建設，又促使以線路為軸、站點為核心的城市進行現有土地再開發，形成強有力的市中心，吸引中心城更多的城市功能疊加。6條軌道交通以地鐵制式延伸至近郊新城，除了增加建設及運營成本外，使本來應該承擔連接郊區與主城區公共交通的市域快線、市郊鐵路甚至城際鐵路沒有發展起來，以時空距離核算的速度優勢也沒有體現出來。北京市也曾在幾版的城市軌道交通線網規劃中都提出了市郊鐵路網規劃，但長期以來，由于鐵路運輸與城市軌道交通分別屬于鐵路總公司和城市管理部門的管轄范圍，即體制分割限制了北京市郊鐵路的發展［9］。因此，以地鐵制式通往近郊新城，實屬無奈之舉。

在城市發展中，城市空間布局與城市交通是一種相互聯系、相互制約的循環與相互反饋的關系［10］。隨著城市空間的擴大，必然產生交通需求，需要修建新的線路;而修建新的線路，有利于引導人口向車站附近聚集，帶動沿線經濟的發展，引導城市空間的發展。

在京津冀協同發展及北京市行政副中心建設的大背景下，“保留首都功能，疏解非首都功能”等發展戰略的轉變，需要圍繞承接非首都核心功能疏解的空間分布及建設時序，促進區域軌道交通與區域城鎮體系、空間結構等戰略布局相適應。不僅需要解決中心城大運量、高密度的地鐵建設問題，還必須解決中心城與外圍組團及新城之間的長距離快捷出行問題。大力發展市域快線、市郊鐵路、城際鐵路，充分發揮軌道交通的引導作用，努力實現TOD(transit-oriented development，交通引導型)的發展模式。圍繞軌道交通車站調整周邊用地控規，堅持軌道交通車站與周邊用地一體化開發建設。按照距離車站越近容積率越高的梯次原則調整走廊沿線土地開發強度，形成以中心城區為主呈多中心、分散式和多軸向串狀城市結構形態，吸引沿線土地開發，為疏解非首都功能提供強有力的基礎保障。

3.2 加快區域快速軌道交通系統的建設

隨著城市的不斷發展擴大，中心城與外圍地區的聯系越來越密切，傳統的地鐵由于其較慢的速度已無法適應這種市域范圍內的長距離出行需求，于是一種介于傳統地鐵與鐵路之間的新的軌道交通方式——區域快速軌道交通(簡稱“區域快線”)應運而生。區域快線主要為中心城區與郊區以及城市與相鄰城市之間的長距離出行提供服務，縮短了城市間的時空距離。區域快線從規劃層次上包括市域快線和市郊鐵路。

市域快線服務于中心城與近郊新城，兼顧遠郊新城的交通需求，主要對象是通勤客流。

北京市新規劃建設的市域快線與中心城地鐵線的銜接可采用共線運營和獨立深埋貫通兩種方式。對此，筆者從規劃角度提出以下建議供探討。

3.2.1 市域快線中心城段采用共線運營方式

東京都市圈市域軌道交通由私營鐵路和JR(Japanese Railway)線路組成，從山手線向外敷設，承擔市域快線的運輸任務。東京模式的最大特色在于直通，市域快線在進入核心區后向地鐵“借道”，大都采取了站站停模式，未降低服務質量，相比地下深埋方式降低了實施成本和難度。

北京市目前已實現了地鐵基本網，正在修建或已經運營的地鐵沒有預見性地預留共線運營的條件。

如果引入市域快線共線運營，很可能要求加大地下段列車長度，從而增加核心區地下線的車站規模;另外，勢必會增加地鐵線路的客流，對地鐵的列車和編組的影響需要重新評估［11］。但如果能實現市域快線和地鐵線路的共線運營，應該說這種成本的增加是值得考慮的。共線運營可以理解為“東京模式”。

3.2.2 市域快線中心城段采用獨立深埋貫通方式

法國巴黎區域快線主要由市域快軌(Réseau Express Régional，簡稱RER)以及遠郊鐵路(Transilien)構成。RER是覆蓋了巴黎及周邊地區(即所謂的“大巴黎”)的城際交通網絡。RER線的建設遲于地鐵系統，在改造了既有市郊鐵路后，以地下線形式穿過市中心，與多條輻射式郊區鐵路連接成了一個功能完備的市郊鐵路網。獨立深埋貫通可以理解為“巴黎模式”。

為了實現中心城區與城市外圍區域乘客直達服務的旺盛需求，北京市域快線中心城段應盡量深入市中心，在既有地鐵下方獨立深埋修建，并穿越中心城區。在接入線網的銜接點選擇上，使得快線與既有線網有多個銜接點，并加強與大型樞紐、功能區的“錨固”。

對北京市域快線來說，一方面是“東京模式”更具有現實意義，另一方面從城市長遠發展來看，應克服困難實現“巴黎模式”。原因是，“東京模式”對于北京市已經建成的地鐵系統來說，對既有工程改造較小，可基本實現市域快線與地鐵系統的共線運營，但難以實現真正意義上的越行或甩站，運行速度也受到一定限制。若采用“巴黎模式”，對于半徑大約在20 km的北京市中心城建成區，需修建穿城的市域快線地下段至少達35 km，實施難度、實施代價和實施風險較高，但優點在于站間距大，速度快，與既有地鐵系統相互獨立。從城市長遠發展角度綜合比較，北京更適合采用“巴黎模式”。

在近期不具備修建市域快線中心城段的情況下，可以采用折中方式，即采取將市域快線與既有地鐵網在中心城區邊緣相切［11］，與多線多點換乘，避免出現單點被動換乘造成的壓力。市域快線引入既有線網的外圍具有成本和建設時間上的優勢。

綜上所述，相比于國外發展較為成熟的市域快線系統，國內的市域快線尚處于研究摸索階段。因此，對于市域快線規劃需要加強頂層設計。在未來中心城規劃骨干軌道交通線路的客流走廊時，應統籌考慮與地鐵系統的結合方式，為今后市域快線共線運營或獨立深埋貫通預留條件。

4 結語

交通一體化是京津冀區域協同發展深入推進的重要內容，將交通一體化作為先行領域。本論文著重在規劃發展戰略層面上，探討了京津冀協同發展背景下北京市軌道交通系統需要考慮的問題。

1)分析了京津冀背景下城市群、大都市區與軌道交通發展的相互促進關系。

2)根據京津冀區域空間發展格局，分析了區域軌道交通現狀及規劃相關的問題。

3)借鑒國外大都市區軌道交通系統發展經驗，梳理了北京交通圈層及各層次軌道交通系統規劃。

4)在當前新形式下，針對北京市軌道交通系統規劃實施，提出建議:北京市應注重城市空間布局與軌道交通的互動關系，大力發展區域快線;對于市域快線規劃需要加強頂層設計，統籌考慮與既有地鐵系統的結合方式。

［1］榮朝和.北京跨市域軌道通勤圈關系京津冀一體化成敗［J］.綜合運輸，2014(10):4-9.

［2］張毅，李朝陽.新型城鎮化背景下大城市軌道交通發展瓶頸的破解:以上海大型居住社區軌道交通發展為例［J］.上海城市管理，2015(2):58-62.

［3］鐵道第三勘察設計院集團有限公司.京津冀鐵路一體化規劃布局研究報告［R］.天津，2014.

［4］陳孟喬，施仲衡，劉建坤.國外主要城市市郊鐵路發展現狀分析及啟示［J］.綜合運輸，2010(3):77-81.

［5］馮黎，顧保南.國外典型大城市市郊軌道交通的發展及其啟示［J］.城市軌道交通研究，2008，11(12):49-53.

［6］姚智勝，熊志華.北京軌道交通多層次概念規劃研究［J］.都市快軌交通，2010(5):22-25.

［7］李紅昌，劉鐘南，楊永平.日本鐵路考察報告:對我國鐵路產業及北京城市軌道交通發展方向的一些建議［J］.鐵道經濟研究，2011(1):17-26.

［8］鄭猛，茹祥輝.北京市郊鐵路發展初探［J］.城市交通，2014，12(6):37-44.

［9］李懷剛，韋偉，孫磊.國內外市郊鐵路發展對比分析［J］.商情，2012(49):206-206.

［10］崔揚，袁文凱，周欣榮.以軌道交通支持天津市城市空間結構轉化:天津市市域軌道交通系統規劃［J］.城市規劃，2009(9):41-45.

［11］北京城建設計發展集團股份有限公司.城市軌道交通市域線規劃與運營模式研究報告［R］.北京，2015.

(編輯:郝京紅)

中共中央、國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見

城市是經濟社會發展和人民生產生活的重要載體，是現代文明的標志。新中國成立特別是改革開放以來，我國城市規劃建設管理工作成就顯著，城市規劃法律法規和實施機制基本形成，基礎設施明顯改善，公共服務和管理水平持續提升，在促進經濟社會發展、優化城鄉布局、完善城市功能、增進民生福祉等方面發揮了重要作用。同時務必清醒地看到，城市規劃建設管理中還存在一些突出問題:城市規劃前瞻性、嚴肅性、強制性和公開性不夠，城市建筑貪大、媚洋、求怪等亂象叢生，特色缺失，文化傳承堪憂;城市建設盲目追求規模擴張，節約集約程度不高;依法治理城市力度不夠，違法建設、大拆大建問題突出，公共產品和服務供給不足，環境污染、交通擁堵等“城市病”蔓延加重。

積極適應和引領經濟發展新常態，把城市規劃好、建設好、管理好，對促進以人為核心的新型城鎮化發展，建設美麗中國，實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢具有重要現實意義和深遠歷史意義。

為進一步加強和改進城市規劃建設管理工作，解決制約城市科學發展的突出矛盾和深層次問題，開創城市現代化建設新局面，中共中央、國務院提出了強化城市規劃工作、塑造城市特色風貌、提升城市建筑水平、推進節能城市建設、完善城市公共服務、營造城市宜居環境、創新城市治理方式、切實加強組織領導等具體要求。

摘編自http://www.camet.org.cn/2016- 02- 22

Study on Development Strategy for Beijing Rail Transit Planning under the Background of Collaborative Development of Beijing，Tianjin and Hebei Province

Guo Wenjun
(Infrastructure Division No.1，Beijing Municipal Commission of Urban Planning，Beijing 100045)

Themutual promoting relationship among Beijing-Tianjin-Hebeiurban agglomeration，metropolitan area and the development of urban rail transit are discussed in terms of the planning and development strategies.The current situation and the planning of regional rail transits are reviewed，the Beijing traffic circles and the planning for each levelof the rail transit system are examined and suggestions are put forward for the implementation of Beijing rail transit planning.The interactive relationship between urban spatial layout and rail transit should be emphasized and regional express rail should be vigorously developed.For the planning of regional express rail，the top-level design needs to be strengthened and overall consideration should be given to the combination of existing subway system.As the core and framework of comprehensive transportation system，rail transitwill play an importation role in supporting and guiding collaborative development of Beijing，Tianjin and Hebei province.

rail transit;transportation planning;metropolitan area;urban agglomeration;traffic circles;regional express rail; collaborative development of Beijing，Tianjin and Hebei province

U231

A

1672-6073(2016)02-0001-06

10.3969/j.issn.1672-6073.2016.02.001

2015-08-17

2015-11-03

郭文軍，男，博士，高級工程師，交通規劃設計專業，gw jkr99@sina.com

北京市規劃委員會科研課題(2015年第047號)