居民自治視閾下基層黨組織整體功能發揮探論

鄭愛花

摘要：居民自治作為創新社會治理的重要實踐取得了積極的成果，但隨著信息革命的迅速發展，思想多元、利益交織、行為自我與居民自治的矛盾日益凸顯，也對基層黨組織功能發揮提出了新挑戰。為適應居民自治，基層黨組織要在整體聯動、資源整合、價值引領和制度保障上下功夫，強化基層黨組織的整體功能，從而有效推進基層治理現代化。

關鍵詞：居民自治；基層黨組織；整體功能；基層治理現代化

中圖分類號：D267文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）06-0052-03

居民自治是人民當家作主的直接體現，關系著社會主義基層民主政治的發展。基層黨組織作為黨的組織體系的神經末梢，深刻影響著“加強和改善黨的領導”戰略任務的貫徹落實，深刻影響著居民自治這一社會主義基層民主實踐的順利實施。因此，要“強化基層黨組織整體功能，發揮戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用”，促進居民自治、進而推進基層治理體系現代化。

一、居民自治視閾下基層黨組織整體功能內涵解析

所謂居民自治視閾下基層黨組織整體功能，就是指在居民自治的過程中，基層黨組織既要對外部要素和內部要素進行有序組合并促進其科學運行，又要著眼于整體，根據各個功能的自身特點，充分發揮其積極作用，力求系統整體功能的最佳效應，從而推進居民自治，實現社會治理的創新。

我國的居民自治伴隨著20世紀90年代中后期社區建設的不斷推進而興起，主要是指在基層黨組織的領導和政府的指導下，通過居民自治委員會的組織形式，就區域內公共事務和公益事業，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，進而實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務。居民自治的本質是人民當家作主，出發點是國家權力和社會自主性、獨立性實現良性協調。

中國政治發展的理論和實踐都表明，基層黨組織作為黨的組織體系的基礎，作為黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，已經和正在承擔著協調國家與社會關系的重要作用，在基層社會確立黨牢固而廣泛的社會基礎的同時，主導并保證著居民自治健康、有序發展。

根據《中國共產黨章程》第31條黨的基層組織基本任務的八項規定、第32條“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權”的規定，以及《中華人民共和國村民委員會組織法》“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用”的規定等，居民自治視閾下基層黨組織功能主要有以下幾個方面。

1.政治核心功能。首先表現為基層黨組織營造風清氣正的居民自治生態，把握好居民自治重大事項的方向、特別是在事關社區和居民自治發展的重大事項的最終決策方面要把好關；其次表現為基層黨組織對各類自治組織規范有序發展創造必要條件的同時，實現以協調、對話為主的軟控制，保證和監督自治組織依法開展自治活動；再次表現為基層黨組織對居民自治活動的政治引導和指導。

2.利益協調功能。首先表現為基層黨組織在法律框架內為自治居民提供多種平臺，使自治組織之間、居民之間以及二者之間失衡的不同的利益訴求得到合理的表達；其次是通過充分調動政治的、經濟的、文化的各種手段，理順不同主體的關系、整合各種資源，使不同的利益矛盾得以合理協調，從而促進社區和諧。

3.服務凝聚功能。首先表現為改變以往基層黨建和居民自治單打一的現象，實現基層黨組織建設和居民自治事務的有機融合；其次表現為基層黨組織為居民自治提供高質量的服務，最大限度地滿足包含黨員在內的自治居民的合理需求，在服務中凝聚黨心人心，逐步影響和帶動廣大居民自覺自愿發展和壯大黨的事業。

4.價值導向功能。首先表現為通過對社區多元治理主體的思想引導，使得社會主義核心價值觀深入不同階層、不同文化背景的自治居民中；其次表現為通過自治文化引導，培養居民的公共意識、公益意識，把社區建設成為累積價值傳統、維系社會規范的空間。

黨的十八大以來，我國社會治理出現了系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策的新常態，同時作為社會治理重要組成部分的居民自治面臨著許多新矛盾、新問題、新挑戰，而且這些新的矛盾挑戰問題又常常交織在一起，這就迫切需要強化基層黨組織整體功能，這是黨的十八屆五中全會對基層黨組織功能做出的新定位。

二、新時期居民自治對基層黨組織整體功能發揮帶來的挑戰

多年來，基層黨組織在居民自治過程中發揮了不可替代的作用，但隨著改革開放的深入推進與信息革命的迅速發展，自治組織結構復雜化、居民思想多樣化、利益訴求多元化、行為方式自我化，這就對基層黨組織功能發揮帶來了一定挑戰。

1.自治組織結構復雜化，對基層黨組織政治領導功能提出了新挑戰。自1991年提出社區建設以來，居民委員會就是居民自治組織的主要載體。但隨著市場經濟的不斷完善和城市化進程加快發展，自治組織結構逐步發生了變化。一是社區出現了新經濟組織和新社會組織，這些新出現的自治組織中并沒有全部都建立黨組織，致使黨的組織設置產生空缺，政治領導功能出現空檔；二是隨著政府事業化、市場化、社會化改革，非政府性質的社會中介組織以政府采購的形式承接外包職能，同時其他非盈利組織也進入社區開展活動；三是社區內大量涌現出以居民自治為基礎的自愿團體。雖然，這些組織在各自職責范圍內對社區發展做出了積極的貢獻，但由于他們目標不一且組織結構較為復雜，在居民自治中難以形成最大合力，這就對基層黨組織的政治領導功能提出了新挑戰，迫切需要擴大基層黨組織在社區工作中的領導力和凝聚力。

2.利益訴求多元化，對基層黨組織利益協調功能提出了新期盼。馬克思認為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”在居民自治區域內存在著不同團體和個人的利益訴求。一是不同的自治團體有著不同具體目標和不同的利益訴求。對于新經濟組織和新社會組織而言，他們更多關注的是企業和所代表團體的利益，而對于社區發展和居民的利益則關注不多；對于社會中介組織和其他非盈利組織而言，在居民利益訴求表達方面發揮了一定的積極作用，但為了發展更多時候要服從政府而忽略群眾。二是隨著政府職能的轉變、企業社會職能的剝離，越來越多的“單位人”轉為“社會人”，大量的退休人員、下崗失業人員、流動人員和進城務工的農民進入社區，彼此之間利益沖突和訴求呈多元化和顯性化。由于缺乏有效溝通與整合，這些團體與個人對基層黨組織寄予較大的期盼，期望通過利益協調，使不同群體的利益最大化。

3.公共精神缺失，對基層黨組織價值導向功能提出了新要求。公共精神，是指公民具有超越個人狹隘眼界和個人直接功利目的，以利他方式關懷公共事務、事業和利益的思想境界和行為態度，它是現代社會大力弘揚社會公德，對公民提出的一項最基本、最重要的美德要求。[1]其實質是居民的公共責任意識在行為和性格上的體現，具體表現為積極參與居民自治事務。然而，當前社區一些自治組織和居民的公共精神嚴重欠缺。一是居民與自治組織單方面或雙方不太合作，其中包括不積極參與公共事務管理與自治組織行為的精神態度；二是居民不能自覺關懷與維護公共安全、公共環境、公共資源等公共利益的態度與情懷，甚至懷有“凡是公共的東西就可以隨心所欲地破壞和占有”的心態；三是居民在公共生活中存在淡漠心理，缺乏理解、尊重、包容他人并與他人平等相處、合作共事的精神氣度和價值取向。這就對基層黨組織如何發揮價值導向功能，激發居民的參與意識，重塑居民公共精神提出了新的要求。

4.居民行為方式自我化，對基層黨組織服務凝聚功能提出了新挑戰。《社區居民自治章程》規定，社區居民之間要相互尊重、相互理解、相互幫助、和睦相處，建立良好的睦鄰關系。這就要求居民的行為方式利于良好社區風尚的形成。但在現實中，由于自治組織機構的復雜化、利益群體的多元化，再加上居民公共精神的缺失，導致居民行為方式存在著明顯的自我化。一是為了自己利益的最大化而忽視利他性，當涉及到自己的利益時會拼命地做出倫理解釋和捍衛，當只是涉及到他人和公共利益時，卻大講法理甚至置若罔聞；二是為了滿足自己的個性需求而行為自我，在盡情釋放自己個性的同時忽視別人的平等話語權，較少考慮自身行為是否會給別人帶來不便；三是在居民自治中不愿意參與同自己利益無關的事務，比起公共的目的，更想滿足自己的欲望。這就對基層黨組織的服務凝聚功能提出了新的挑戰，基層黨組織需要通過提供良好的“服務”來增強信任、增強凝聚力，從而帶動居民逐步形成共同文化、共同心理和共同的行為方式。

三、居民自治視閾下強化基層黨組織整體功能的路徑選擇

近年來基層黨組織在促進居民自治方面取得了十分明顯的成績，但也要清楚地看到，面臨的問題、風險和挑戰依然比較嚴峻。基層黨組織的工作和其他工作的融合還不夠，切入進去不夠有力，整體推動顯得步履艱難，激發活力還沒有實現最大化。總的來說，工作中還缺乏整體性和系統性。適應居民自治，基層黨組織要在整體聯動、資源整合、價值引領和制度保障上下功夫，強化基層黨組織的整體功能。

1.整體聯動，以基層黨組織為核心實現“引領+服務”。黨的領導是居民自治的核心。黨的十八大報告指出，“要落實黨建工作責任制，全面推進各領域基層黨建工作，擴大黨組織和黨的工作覆蓋面，充分發揮推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，以黨的基層組織建設帶動其他各類基層組織建設。”因此，在居民自治過程中，必須堅持黨組織在居民自治中的核心領導地位，通過整合基層黨組織的政治資源，以服務促進引領，在引領中服務。

一是加強自身建設，以行動引領居民自治。通過“支部建在樓院”“支部建在市場”等方便服務居民的方式，發揮黨組織核心引領作用；通過共產黨員在日常生活中的服務來發揮先鋒示范作用，從而實現基層黨組織的引領。二是構建區域化黨建，以服務推動居民自治。對轄區內的“兩新”社會組織、非盈利性社會組織等組織，采取單獨或聯合的方式建立黨組織，并以此為依托進行服務，將轄區內各社會組織緊緊團結到基層黨組織周圍，在引領和服務中推進居民自治。三是協調聯動，共促居民自治。基層黨組織在非政府組織、社會自愿者團體等組織中發揮政治核心功能和服務發展功能，在各司其職、各負其責、各計其功的基礎上加強協調聯動，努力形成各社會組織共同促進居民自治的良好局面。

2.資源整合，以共同利益點為基礎實現“協調+凝聚”。資源是實現居民自治的重要基礎。社區資源包括社區擁有的物質資源、人力資源、組織資源、文化資源和社會性資源等。要充分強化基層黨組織的整體功能，在尋求共同利益的基礎上進行資源整合，實現利益協調和服務的凝聚。一是整合平臺資源，實現“共建共享”。通過營造共駐共建共享的良好氛圍，在最優地整合協調利用現有資源中，實現駐區單位資源和社區設施資源的相互轉化，在共贏中實現凝聚力量的目的。二是整合文化資源，實現文化共享。文化是社區資源之魂，基層黨組織要整合區域內的各類文化資源、依托各類文化服務陣地，以文化凝聚人、以文化引導人，不斷滿足人民群眾日益增長的精神文化需要。三是整合人力資源，激發居民參與社區自治的內生動力。基層黨組織要強化居民與社區利益的共生關系，加以文化引導，在利益一致的基礎上激發居民參與社區事務的內生動力，最終達到共建共享的目的。

3.價值導向，在公共精神的培育中實現“民主+自治”。居民自治是系統治理，公共精神是其良性運行的“潤滑劑”，不僅能夠激發居民的積極性和活力，也能維持和強化自治效果。

一是要喚醒居民自身責任。結合身邊的人和事對社會主義核心價值觀進行宣傳，把公共精神具體化，喚醒居民塑造公共精神的主體意識，營造人人參與的氛圍。二是激勵居民參與公共精神的培育。基層黨組織要通過制度設計，把公共精神植入到居民的自治行為中，實現實踐和情感的雙向互動，使其逐步養成公共精神。三是以法治來呵護公共精神。在依法弘揚公共精神的同時，對違反公共精神的行為依法依規進行處罰，從而維護公共精神的神圣。

4.制度保障，在規則的框架內提升自治“體系+能力”。制度問題帶有根本性全局性穩定性和長期性，制度才能保障居民自治的科學運行。基層黨組織要按照《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》等相關法律規定，按照《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》等文件精神，探索與推進居民自治體系和自治能力的現代化。

一是要按照基層黨組織領導、培育、規范自治組織，自治組織配置自治資源的邏輯深化居民自治體制改革。特別要注意發掘現存的自治選舉、管理、運行等體制內的“存量”，激活那些體制內早有規定但還沒有實現最大效益的程序。二是要探索居民自治實現的有效方法。方法雖不涉及居民自治體系的根本變革，但方法的科學性直接影響著居民自治的效果，關系著相關體制機制的變革。三是實現治理體系的體制機制和自治能力的相互促進。在發揮科學方法和體制機制合力的基礎上，逐步形成自治體系；在不斷的自治實踐中，實現治理體系的體制機制和自治能力的相互促進，最終實現自治社會的和諧。

參考文獻：

[1]韓玉芳.公德意識·公共倫理·公共精神[N].北京日報，2012-02-27（17）.

[2]鐘龍彪，喬貴平.新興社區黨建理論與實踐探索[M]. 天津：天津人民出版社，2013.

[3]陳怡.基層黨組織在社區管理創新中的功能探析[J].上海黨史黨建，2013，（9）.

[4]辛桂梓.強化基層黨組織整體功能 為全面建成小康社會提供堅強組織保證[N].中國組織人事報，2015-11-20.

[5]王懂棋.如何強化基層黨組織整體功能[EB/OL]. http：∥theory.people.com.cn/n/2015/1119/c40531-27832458.html .

[6]冉彪.強化基層黨組織整體功能迫在眉睫[EB/OL].http：∥www.dangjian.cn/ll/rbpl/201511/t20151104_2949964.shtml.

[7]朱紅文.基層黨建如何引領基層社會治理創新[J].人民論壇，2015-08-31.

【責任編輯：閆生金】