制度能力與地方治理：一個研究綜述

劉毅+張藝

摘要：在推進“國家治理體系和治理能力現代化”這一全面深化改革總目標指導下，地方政府應注重塑造作為“治理網絡管理者”的能力即制度能力，以整合地方資源、提升地方品質。回溯制度能力的理論沿革可以發現影響制度能力存量的諸多因素，尤其是制度能力的靜態評估模型和動態發展模型，對于如何增強地方政府制度能力具有啟示性意義，有助于彌補地方治理理論研究和實踐中的缺憾，進而豐富提升地方品質的策略集。

關鍵詞：治理網絡；制度能力；地方品質；地方治理

中圖分類號：D67文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）06-0093-04

自上世紀90年代開始，國內學者開始大量研究“治理與善治”。黨的十八屆三中全會首次提出了全面深化改革的總目標是推進“國家治理體系和治理能力現代化”，這標志著中央政策層對政府治理模式的認識實現了從治理方式到治理能力的轉變，即從聚焦于構建基于項目的政府間合作關系和公私合作伙伴關系，轉變為關注治理網絡的生命周期與合作績效。對于地方治理而言，地方政府長期作為地區競爭力的驅動要素，其作為網絡管理者的能力，即制度能力（Institutional Capacity）理應受到特殊強調。制度能力是指政府作為“網絡管理者”，在面對復雜的地方議題時可以通過整合地方資源、制定維系規則、有效制度創新，并培養特定的地方能力及文化，為不同的利益群體提供相互信任、互相交流及充分合作的平臺，通過協商達成共識將合作關系制度化，以提升地方品質的能力。[1][2][3]相對于地方政府傳統的行政能力、政治能力、技術能力等，制度能力的特點是面向合作網絡，其目標指向是通過協調地方資源和社會資本使過去短期、松散的、盈利驅動的合作轉變為長期穩定共贏的合作關系。

一、地方品質、地方資源與制度能力

我們首先對“地方品質”進行多維度觀照。區別于狹義的政府治理績效，即以提供公共產品和服務為主要內容，[4]以追求經濟增長、人民生活水平提高為目標，以守護公共價值為導向，[5]地方品質用于表征地方治理制度的創新、社會環境的塑造，培育關系緊密、溝通充分、信息透明的地方政治文化等內容。[6]Amin和Thirft認為較高的地方品質應包含但不限于以下特點：存在大量活躍的非政府組織，政府與各個社會團體保持高度互動，信息充分交流；各個利益群體對地方發展有著強烈使命感和責任感；不同利益群體的觀點及利益訴求可有效表達等。[1]

造成地方品質地區間差異的因素有很多。首先地方資源扮演了比較基礎性的角色。一般而言，如果一個地區具有較好的人口、資源、環境、技術、基礎設施等資源稟賦，則能夠為地方發展奠定良好基礎。但如前文所述，地方品質的內涵并不僅限于經濟水平，而且很多研究表明，經濟的可持續發展恰恰是善治的結果而不是相反。[7]即便資源稟賦較好的地區，如很多亞、非、拉美洲的發展中國家，其發展也依然落后。就國內來看，西部大開發、振興東北老工業基地等國家戰略在執行中遇到的最大障礙，非關地方稟賦而恰恰是地方治理能力不足，無法對人才和資金形成持續的吸引力。[8]

地方治理的大量研究發現，相對于上文所述的資源稟賦硬指標，許多無形的地方資源，如信任、共識、凝聚力等，對于地方品質提升的影響更為顯著。[9]帕特南用“社會資本存量”來對此加以描述，“社會資本是社會組織的特征，例如信任、規范和網絡，它們能夠通過推動協調和行動來提高社會效率”。[10]以布迪厄、科爾曼為代表的學者們普遍認同社會資本是一種特有的資源，其中包含的關系、規范等對于個體目標及集體行動的實現具有重要的作用。在地方治理語境中，社會資本是在公民參與問題的解決過程中形成的，即對地方性問題的解決方案逐步創造了公民共同知識的基礎，然后公民又用這種知識基礎去解決未來共同的問題。[11]與人力、資源、環境相對比，社會資本并不是與生俱來的，其形成和發揮作用也需要有目的的培育。

社會資本只有在特定關系中才能轉化成共同合作的能力，即社會資本作為一種軟資源，發揮對地方品質的正面作用需要一定的前提條件。[12]作為地方治理中最重要的主體，地方政府在提高地方品質方面應當發揮主導作用。首先，地方政府具備權威性、較強的凝聚力，可有效調動、支配地方資源管理地方事務；[11]其次，地方政府在全面把握本地民眾及其他社會團體的需求及偏好方面具有信息優勢。[13]尤其在我國分權化、市場化的體制轉軌之后，地區間競爭的加劇，強化了地方政府在地方發展上的責任。那么如何凝聚地方上的多元參與者，把分散的、以不同原則與方式運作的地方資源加以整合，成功地提升地方品質，這成為地方政府所面臨的最為嚴峻的考驗之一。[9]而管理網絡的能力，即制度能力作為地方政府的核心能力，恰恰成為銜接地方資源與地方品質的關鍵中介變量。地方政府要想提升地方品質，需要與社會各方力量開展互助合作，實現資源的互通有無。這種集體行動并不是自發形成的。地方政府能否有效動員各個層面的利益群體是關鍵因素，尤其需要政府的管理、動員技巧。[14]具體表現為：能夠積極營造合作關系，培育良性地方文化，有效維護地方規則。總之，擁有較高制度能力的地方政府能夠為地方治理參與者提供互通有無、相互欣賞、相互信任的平臺，以使地方資源得到最大程度的運用，從而有效提高地方品質。Barker在考察英國地方政府在英格蘭西北區沿岸論壇中的作用時發現，穩定持續的制度能力可以有效促進地區經濟發展和地方品質的提高。[15]

二、制度能力理論沿革

制度能力理論產生于廣義的社會動力學，由西方國家的城市治理理論發展而來，最早應用于區域發展經濟學領域，用以提高地方經濟環境。在由“統治”向“治理”的轉變過程中，公共管理學者為了增強地方的合作治理，尋求國家、市場和公民社會之間的互動合作，將其引入本研究域，并沿著營造地方品質的思路進一步歸納其內涵：地方治理需要這樣一種環境或者舞臺，來為不同的利益群體提供充分的機會，使他們能夠相互欣賞、信任并溝通。這種社會環境的構建能力被逐步歸納為制度能力。[1]

在最早關于制度能力的定義提出后，國外學者主要從四個角度對制度能力的內涵加以補充。首先，整合資源是制度能力的必要前提。表征為網絡管理者能有效動員資源，以激發組織潛能，使其即使在外部支持不足的情況下，依然可以完成組織目標。[16][17]其次，協調利益關系是制度能力的重要內容。學者Krishnaveni和Sujatha從宏觀層面將制度能力簡化為地方政府增強其服務水平，協調非政府組織、社區等其他利益群體關系的能力。[18]再次，制定維系規則是制度能力的應有之義。網絡管理者通過制定規則規范其他利益群體行為，維護政策、法律慣例及行為準則的權威性、有效性的能力也是制度能力的重要組成部分。[3]最后，制度創新是制度能力的著重關注點。制度能力建設即制度不斷增量并自我改造、自我優化的過程。具體而言，制度能力更加關注形成長期穩定的治理模式，培育治理文化，以及政府部門與其他利益群體合作關系的制度化。[6]

對于制度能力的影響因素，學者主要從制度能力的建設路徑、影響制度能力的政治性因素和經濟性因素等角度進行了研究。關于制度能力的建設路徑方面，Barker認為制度能力建設是自下而上的，且社區層面的制度能力建設最具價值；[15]與之相反，Lundqvist更強調頂層設計的重要性，自上而下建設制度能力更容易成功。[19]關于制度能力建設的政治性影響因素方面，Carlsson和Berkes突出中央和地方政府權力分配、共同管理的重要作用；[20][21]Zhao–PJ提出健全的地方法規和廣泛的公民參與有助于制度能力建設。關于制度能力建設的經濟性影響因素方面，[22]Dany認為地方資源和經濟發展水平對地方制度能力建設影響較大。[23]除去上述三個主要因素，也有學者認為地方志愿組織的管理、信息是否對稱也影響著制度能力建設。[24]

目前，制度能力適用于解決城市中心重建、城市環境建設、社區發展重新定位、土地信托等復雜的地方議題。此外，在政府分權、棲息地保護、災害管理、氣候變化應對等政治、社會、生態諸多領域也有廣泛應用，甚至私有部門也可通過增強制度能力以吸引地方政府的支持并克服現有障礙。[25]

三、制度能力靜態評估模型

如何科學地評估地方政府作為網絡管理者的制度能力水平呢？Gualini以政府是否能夠出臺可被廣泛認同并促進制度創新的積極政策為標準，評估地方政府是否具備制度能力；Roach以地方政府是否具備金融的可持續發展性，能否有效管理并持續激勵志愿組織，來判斷地方政府制度能力差異；Grindle以地方政府能否確保在中央政府把職能及權力下放時行為適當，來評估地方政府制度能力；Lambert和Oatley以地方精英和地方政府領導是否具備管理資源的能力，是否具備快速動員并把握機遇的能力，領導者是否在其它組織中有身份嵌入，[26]其他參與者是否理解在實現組織目標過程中他們的作用及扮演的角色等標準，評估地方政府制度能力。這些學者的研究為評估制度能力提供了重要啟示，但是均以某單一因素作為評估標準，略欠缺系統性。

Healey與Gronzalez以城市規劃的協作方法構建制度能力，共同提出了一套系統的三層分析模型，[27][28]詳細闡述了制度能力的內容，為其評估提供重要參考。在這一靜態評估模型中，制度能力包含了三個維度：知識資源（Knowledge Resources）、關系資源（Relational Resources）和動員能力（Mobilization Capacity），[6]見圖1。

知識資源嵌入在各地方的文化傳統及社會互動方式中，其產生和發展具有交互式、非線性及流動性等特點。這里“知識”的含義是廣泛的，其來源不再局限于從已有記憶、事件及日常實踐中取得的經驗，更包含了人與人之間相互學習過程中產生的“新知識”及發生的知識轉移與交換。知識資源也并不僅僅指已經形成的物品及資源，還包括網絡管理者運用信息的能力。[29]地方知識資源在制度能力框架中可表現為：地方政府了解地方知識資源的存量及價值，清楚地知曉知識資源的運用方式，并在此基礎上，有能力整合甚至再創造知識資源，逐步形成地方“共識”。

關系資源衡量的是治理網絡的結構，各利益群體參與地方事務的程度以及各利益群體與權力中心的距離。[30]不同地方的治理網絡由于具有不同的形態、連接方式、連接元素而呈現出不同的特點：有些治理網絡只關注幾個關鍵節點，有些治理網絡的關注點則比較分散；有些治理網絡有明顯的界限，有些則沒有。由于各地方治理網絡的形態特點、一體化程度不同，決定了網絡行動者地位不同、作用迥異，也決定了貫穿網絡中的權力關系不同，這就造成關系資源因地而異。

動員能力指為了共同的目標或利益，動用內部資源、吸引外部資源的能力。動員能力有兩個不同的側重點，一個側重點在于學習釋放創造力、培養信任以及增強集體行動力的能力；另一個側重點在于識別制度變遷的動力并在既定的權力結構中尋求機會窗口。有很多研究文獻表明，這些網絡管理者動員能力發揮的初衷是為了影響政策或法規的制定，挑戰已有的規范治理機制。動員能力也是一種識別能力，需要重新解鎖并架構網絡中的知識資源、關系資源，充分激發地區網絡的潛力。動員能力取決于網絡管理者探尋潛在機會、識別并利用關鍵資源和重要權力，把握政治機會、掌握動員技巧，對變化的治理結構能夠及時應變的能力。

Healey和Gonzalez提出的三層分析模型是目前應用最為廣泛的制度能力評估模型。Zhao-PJ以此評析了影響當代中國城市規劃體系發展的因素；Smith依此模型解釋了制約城市戰略擴張的因素；[31]Chavez也使用此模型，分析了知識資源在蒙特雷市政府培育新興區域創新過程中所起到的重要作用。[32]國內學者孫小逸將此模型作為分析工具引入社區治理研究，并發現居委會的制度能力對社區治理績效影響顯著。

四、制度能力的動態發展模型

學者Simth提出制度能力的增強或者削弱是一個良性循環或惡性循環的累積過程。[26]制度能力對于地方品質的提升具有決定作用，其存量也是一種寶貴的公共資源。從這個角度而言，制度能力幾乎等同于地方品質。[33]存量較高的制度能力可與地方品質形成良性循環。反之，如果地方制度能力比較欠缺，或者外生因素對其構成削弱，比如地方精英的流失、領導人的變更、地方資源枯竭時，從中長期角度看，地方品質將很難維持原有水平。制度能力與地方品質的內部良性循環的關鍵在于知識資本、社會資本及政治資本的共享，以促進知識、信息、資源的溝通，深入理解現有社會價值觀，擴大共識、著眼未來，并通過協調處理過程，保持對其他利益相關者的足夠信任，同時其他參與方亦能履行談判承諾。從外部循環來看，組織可以為應對外部挑戰提供持續的資源、信息及穩定的支持，注重社區利益，與中央政府、其他地方政府、志愿組織等其他利益相關者強化溝通，在吸取以往成功經驗的基礎上增強制度能力。

反之如圖3所示，造成制度能力內部惡性循環過程的因素包括：地方政府限制資本共享，對于當地其他利益群體怠于投資共同信息基礎和合作關系；僅限于特定領域及問題的合作，并存在惡性競爭與意見分歧；地方政府的談判能力及權衡能力的缺乏等等。從外部惡性循環過程來看，由于地方政府認知的狹隘，自上而下的決策過程，內部各部門聯系的松散造成的跨部門及戰略性投資不足，以及現有績效評價機制對于部門短期產出的關注加劇了部門間競爭與分歧等，這些因素也會促使制度能力陷入惡性循環過程。

相對于制度能力的靜態評估模型，其動態發展模型揭示了多個內在影響因素作用于制度能力的序列和路徑，側重于考察影響制度能力的“關鍵事件”展開過程的因果關系鏈。其對于地方治理的啟示性意義在于：地方政府在培育制度能力方面，可以通過共享政治和技術領域的社會資本，互通有無，促進信息和知識資源的發展；鼓勵跨部門邊界討論治理議題；在充分理解地區利益和價值觀的基礎上，做到對治理網絡的有效管理。

五、結語

從制度能力的視閾來理解政府作為治理網絡管理者的功能，可以彌補地方治理理論研究和實踐中的缺憾，進而豐富提升地方品質的策略集。我國自2013年開始，政府和社會資本合作，共同提供基礎設施及公共服務的PPP（Public—Private—Partnership）模式全面展開，地方政府吸引社會資本參與地方發展的壓力呈現制度化上升趨勢。然而值得注意的是，地方政府在過去的治理實踐中往往扮演著單一中心角色，不僅與其他社會組織合作水平較低，還缺乏對地方合作文化的培育，[34]其制度能力建設嚴重滯后于現實需要，使得相當一部分PPP項目出現了“落地難”。我們應當意識到，多元參與主體的合作網絡日益形成對地方政府管理網絡的能力提出了更高要求，使其面臨著復雜動員、制度創新等挑戰。制度能力理論提供的靜態評估模型和動態發展模型可以為我國地方治理實踐所借鑒。

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【責任編輯：宇輝】