國外典型流域水資源綜合管理的經驗與啟示

楊朝暉,褚俊英,陳　寧,賀華翔

(1.中國水利水電科學研究院水資源研究所,北京　100038; 2.南水北調中線干線工程建設管理局,北京　100038)

國外典型流域水資源綜合管理的經驗與啟示

楊朝暉1,褚俊英1,陳寧2,賀華翔1

(1.中國水利水電科學研究院水資源研究所,北京100038; 2.南水北調中線干線工程建設管理局,北京100038)

摘要：對國外流域水資源綜合管理的先進經驗進行總結、提煉和分析,認為各國先進的流域水資源綜合管理經驗雖不盡相同,但具有一些共性:①普遍注重立法革新,使得流域管理機構行使水管理權有法可依;②都建立了有效的流域管理機構,探求權利與民主的適宜均衡;③都注重公眾參與,明確監督機構的責權。

關鍵詞：水資源管理;流域管理;管理機構;管理體制;管理經驗

1研究背景

流域是一個完整的“資源-環境-社會-經濟”復合生態系統，流域管理合理與否直接關系著流域的可持續發展。早在1899年，德國就設立了魯爾河協會，魯爾河協會是水利工作者和電力生產商之間的自愿聯盟，是北萊茵-威斯特法倫州11個河流流域管理機構之一。1926年，西班牙成立第一個流域管理機構，最初的職責是建設水利基礎設施。目前西班牙的9大河流流域均成立了相應的流域管理機構。1933年，美國設立了田納西流域管理局。1964年，法國成立了6個流域委員會和水利局。20世紀60年代早期，貝寧、布基納法索、喀麥隆、乍得、科特迪瓦、幾內亞、馬里、尼日爾及尼日利亞9國建立了尼日爾河流域管理局。1964年,尼日利亞、尼日爾、喀麥隆和乍得成立了乍得湖流域委員。20世紀60年代，塞內加爾同馬里、毛里塔尼亞成立了“塞內加爾河開發組織”，規劃和制訂治理塞內加爾河的遠景和目標，為發展工農業生產、水力發電、航運做出了規劃。1995年，湄公河下游泰國、老撾、柬埔寨和越南4國共同簽訂了《湄公河流域可持續發展合作協議》，隨后據此建立了湄公河委員會。2000年，歐盟頒布《水資源管理框架指導方針》，要求27個成員國都要制訂流域管理計劃，明確提出以流域為管理單元實施水資源管理。2002年，加拿大的魁北克《2002年國家水法》確立了流域層面的水資源綜合管理，并選擇了33個優先考慮的流域。此外，墨西哥(1992年 )、巴西(1997年)、摩洛哥和阿爾及利亞等國家都引入了流域導向的管理方法。2008年，全球可持續發展委員會對水資源綜合管理國家計劃進行調查，發現受調查的27個發達國家中的16個國家、77個發展中國家中的19個國家已經制訂了全部或部分水資源綜合管理計劃[1]。

近年來我國在流域水資源綜合管理方面也開始了一些新的探索,如太湖流域建立了省際聯席會議機制,出臺了《太湖流域管理條例》等。然而太湖流域管理局在履行行政執法權時,仍需要依托地方政府,難以貫徹落實涉及全流域的重大決策,缺乏相應的行政執法權力,水事問題利益協調難度大。針對我國流域水資源管理中存在的問題,為協調各方關系，緩解用水矛盾,保證流域內國民經濟各部門之間、地區之間協調發展,借鑒國外先進的流域水資源管理經驗,提出適合我國的流域管理模式,對于推進流域水資源管理體制建設具有重要現實意義。

2國外典型流域水資源管理體制分析

世界各國的流域管理模式不盡相同,一般是根據本國的具體情況或歷史沿革而選擇較為適合其自身條件的管理模式[1-3]。世界各國的流域水資源管理體制可分為3種類型:①集權管理。管理權歸中央政府。②分權管理。管理權是分散的,由國家根據有關部門的職責對水資源進行分權管理,或者將水資源管理權交給地方政府,國家只制定相關法規和政策。許多國家采用了這種模式。③綜合管理。按河流水系設立相應的管理機構,對地表水、地下水、水量和水質進行統一規劃、統一管理和統一經營。國外典型流域水資源管理體制類型見表1。

表1　國外典型流域水資源管理體制類型

近20年來,隨著水資源綜合管理理論的提出,世界各國已經把水資源綜合管理整合到相關的政策框架中,越來越多的國家和流域實施以流域為基本單元的水資源管理框架,保持良好的水質、更加豐富的環境和良好的生態系統服務是流域管理的核心目標,多采用集權與分權相結合的綜合管理模式,而且呈現出多樣化的特點。筆者選取美國田納西流域、法國羅納河流域和加拿大格蘭德河為研究案例,重點分析這3個國家流域綜合管理模式的異同,并總結其共性,旨在為我國流域綜合管理體制建設提供借鑒。

2.1美國田納西流域水資源管理

美國流域內資源管理是相對獨立的系統,州內流域采用區域水資源管理模式,州際流域則采取基于流域的統一管理模式。美國在水資源管理方面制定了很多法律法規和政策,其中不少體現了系統化的管理思路,為水資源綜合管理提供了制度基礎[4-6]。田納西流域綜合管理是一種偏于集權式管理的綜合管理模式。田納西河是美國東南部俄亥俄河最大支流,發源于阿巴拉契亞山的中南部西維吉尼亞與北卡羅來納州境內,流經7個州,全長1 600 km,流域面積約10.6萬km2。20世紀30年代,為改善田納西河流域水運條件,綜合開發河流功能,在羅斯福總統“有計劃地發展地區經濟”思想的指導下,成立了一個國有、跨州、綜合開發利用田納西河流域自然資源的管理系統——田納西河流域管理局(以下稱TVA)。田納西流域綜合管理經驗可以歸納為以下幾條[1-3,7-10]:

a. 成立高度自治的流域管理機構。TVA的管理機構由決策機構TVA董事會和具有咨詢性質的地區資源管理理事會組成。董事會由主席、總經理和總顧問組成,行使TVA的一切權力;董事會3名成員均由總統提名,經國會通過后任命,直接向總統和國會負責。目前,董事會下設一個由15名高級管理人員組成的執行委員會,委員會的各成員分別主管某一方面的業務。TVA具體的組織結構見圖1。TVA擁有高度自治權,既享有政府的權威性，又有私人企業的靈活性和主動性。法律賦予TVA全面開發該流域資源的廣泛權力,一方面TVA負責流域防洪、發電、航運、灌溉水利工程建設等綜合開發和治理的任務;另一方面TVA可以跨越一般的程序,直接向總統和國會匯報,甚至有權修正或廢除地方法規,并進行立法,從而避免了一般政治程序和其他部門的干擾。

圖1　美國TVA組織構架

b. 流域水土資源統一規劃。TVA對流域內各種自然資源進行規劃、開發、利用和保護,有統一的目標——發展地區經濟,對流域進行綜合開發和管理。他們將多方面的專家，如水資源專家、發電專家、航運專家、農業專家、林業專家、經濟專家等，放在同一機構工作,這些專家先進行各自專業的分析和研究,然后在董事會領導下開展綜合研究,從而發揮各專業的系統效應,實現流域內資源的最有效利用。

c. 有效的公眾參與機制。TVA開展廣泛宣傳，以增強民眾的水資源意識,使他們參與治水。TVA還提供技術和信息服務,幫助當地居民發展多種經營,通過開發水運、水上休閑、創造就業等措施,讓當地民眾共享治水成果,從而獲得社會公眾的廣泛支持。

經過80年的開發建設,TVA在流域航運、防洪、發電、水質保護、娛樂和土地利用6個方面發揮了巨大作用,治理和保護了該流域的環境,促進了社會和生態環境相互協調,其管理模式已成為跨州流域水資源綜合管理的一種成功模式。TVA取得的成果與其特殊的歷史沿革有很大關系,它的管理模式與流域管理的分權、協商、參與的發展趨勢并不一致,其體制一直難以在其他流域被簡單地復制。

2.2法國羅納河流域水資源管理

法國水資源管理的核心是對水資源的水量、水質、水工程、水處理等進行統籌管理,管理層面分國家、流域和地方[11-14]。法國水法明確指出，法國“實行以自然水文流域為單元的流域管理模式”,按河流水系分成6大流域,以流域為單位,按照流域面而不是行政區進行管理。羅納河流域綜合管理是偏于分權式管理的一種綜合管理模式,流域的管理機構包括各級政府、用水戶、專家等。

羅納河是法國第2大河,發源于瑞士的阿爾卑斯山,注入地中海,流域面積9.9萬km2,河長812 km,其中法國境內的長度為500 km,面積為9萬km2。羅納河流域是法國重要的政治、經濟、文化中心，該流域水上交通、農業灌溉、工業發展對法國經濟有著重大意義。羅納河流域的綜合管理是世界公認的流域綜合開發與管理的成功范例[13],其經驗[3,15-16]可以歸納為以下幾點：

a. 依法治水。法國國會于1921年通過立法確定從水電、航運、農業灌溉幾方面對羅納河流域進行綜合開發治理,規定羅納河治理必須遵從綜合利用的方針,并賦予羅納河公司開發和管理羅納河的特許權及羅納河沿岸土地100年的經營使用權。1934年6月5日,羅納河公司被授權對羅納河進行綜合治理和經營,最近20年又增加了羅納河旅游、環境保護、污水處理工程的經營和管理權。

b. 成立經濟實體公司。1933年成立了由國營和私營機構組成的羅納河公司(1948年更名為羅納河國立公司)。羅納河公司在履行職責時是以所有者、承包者和管理者統一的身份出現的,其職責是開發羅納河的水電、航運、灌溉、旅游、環境保護、污水處理工程,以及與水面和河岸有關的開發工程。羅納河公司組織結構見圖2。羅納河公司經濟獨立,資金來源于污染者和用水戶繳納的稅款,工程建設由國家擔保向銀行貸款。公司還征收羅納河的多項資源費用于補充開發治理經費。作為非營利性的公共事業機構,國家對羅納河公司免征各項收入稅,而且為了使公司滾動開發有足夠的資金,公司的大量地方股份不參與分紅。

圖2　法國羅納河公司組織結構

c. 流域委員會充分協調各方的利益,實現決策民主化。羅納河流域委員會由124位成員組成,其中地方政府代表48位,用水戶代表48位,中央有關政府部門公務員22位,專家代表6位。流域委員會以投票表決的方式確定各種事項,超過半數代表同意的事項才可獲得通過。

羅納河公司80余年的開發治理工作中,對流域水電和航運資源的開發與管理帶動了整個流域的總體開發治理及水資源的綜合利用,羅納河流域被治理成了世界上少有的美麗富饒之地。法國以自然流域為單元的水資源綜合管理體制為更多國家提供了借鑒,世界上有近20個國家參照了法國的水資源管理模式。然而,法國氣候溫和、國家富裕、鄰邦友好,流域大小適中,而且多數流域幾乎全部在境內,這些都是許多國家所無法相比的,所以其成功經驗也不能完全被復制。

2.3加拿大格蘭德河流域水資源管理

加拿大聯邦政府實施多部門的水資源管理體制,各部門根據授權承擔一定的水資源管理職能,聯邦政府負責水資源的綜合管理。水資源管理職能主要由環境部、漁業與海洋部、農業部等部門承擔。省級政府成立專門負責流域水資源管理的機構,特別強化了流域水資源綜合管理的職能,將原來分布于多機構的水資源管理權集中于一個或少數幾個機構。加拿大流域水資源綜合管理更注重流域上游、下游的合作和共贏[17-18]。

格蘭德河位于加拿大南安大略省,起源于鄧多克,向南延伸注入美加邊界的伊利湖,河長298 km,流域面積約0.68萬km2,是加拿大南安大略省南部最大的流域。格蘭德河流域管理的主要經驗[19]可以歸納為以下幾條：

a. 強有力的立法保障。1946年出臺的《安大略省保護職權法案》,是格蘭德河流域綜合管理強有力的法律支撐,保障了流域機構的管理權限和資金來源。該法案明確流域保護機構一旦建立,安大略省政府必須向該機構提供先進的技術和資金。

圖3　格蘭德河保護權威機構組織結構

b. 建立多層次、持久的、相互信任的合作關系與參與機制。1932年，格蘭德河流域內8個市政當局成立了格蘭德河保護委員會。1948年該機構進行合并和改組,成立了格蘭德河保護機構。在此基礎上進一步合并和改組,成立了格蘭德河保護權威組織機構(圖3)。該權威機構有26名常任成員,由上游、下游的市政府任命,使得流域內各市政府和相關利益團體建立了持久的、相互信任的合作伙伴關系,形成一個保護流域的共同體。在制定流域水資源管理計劃和政策時,充分考慮各方意見,把資源、環境、社會和經濟作為整體來考慮。該機構每年拿出資金的1/3用于流域水環境和水資源教育。

c. 擁有可靠的信息。加拿大的可持續水資源管理將水資源與社會、經濟等聯系在一起,將水資源管理與土地、森林等資源的管理聯在一起,水資源管理決策部門做出科學的管理決策有賴于越來越多學科的信息支持。格蘭德河流域保護權威機構擁有流域水系及其開發利用真實可靠的數據、適當的技術和分析技能,每年通過年度報告指出當年流域管理的現狀,為問題識別、范圍確定以及尋找解決方案提供重要的信息支撐。

經過80多年的開發和保護,加拿大格蘭德河流域近78%的土地已經成為富饒的農業區,區域經濟高度發展,格蘭德流域1992年被命名為“加拿大遺產河流”,因其美麗的自然景色、多樣的文化而享有盛譽。

3國外流域水資源管理對我國的啟示

通過對多個國家的流域綜合管理體制進行比較,以及重點對美國田納西流域、法國羅納河流域和加拿大格蘭德河流域管理經驗進行分析,可以看出，國外典型流域水資源管理具有一些基本的共同點(表2),可以為我國的流域水資源綜合管理提供借鑒。

表2　國外典型流域水資源管理的共同點

注:其他國家主要指澳大利亞、西班牙等實施流域水資源綜合管理的國家。

3.1立法是流域水資源管理的強有力保障

流域各種組織的角色和授權必須通過流域相關法律加以清晰界定,使得流域水資源管理權有法可依。歐美國家一般賦予流域機構必要的行政執行權和經營管理權,以解決流域水資源管理中流域管理機構與地方和區域的利益交叉和矛盾的問題。在英國、法國,流域水資源管理權歸中央政府,而德國和美國則是一部分管理權歸聯邦政府,另一部分歸以行政區劃為基礎的管理系統,管理權是分散的。但這兩種水資源管理有一個共同的特點,那就是它們對流域的水量、水質以及水利等方面的管理都具有明確的法律地位和相應的權力。

3.2流域管理機構化,探求權利與民主的適宜均衡

建立有效的流域管理機構是實施流域綜合管理的組織保證。權利體現在將流域管理機構列入國家行政管理機構系列,并賦予流域管理機構一定的管理權限;民主體現在流域層次上建立由國家、區域代表和利益方代表以及用戶代表組成的流域管理委員會,對流域水工程建設、規劃、方案進行投票決策,如法國和加拿大的流域管理模式。

3.3建立有效的公眾參與制度和宣傳、監督機制

多個國家的流域管理模型都是以公眾參與為制度的基本出發點,如法國以水務局為核心的模式,荷蘭以理事會為核心的模式,以及澳大利亞的全流域管理模式等;都設有主管宣傳的部門,負責宣傳以提高公眾參與意識,工作內容包括接待來訪者、組織各種各樣的宣傳教育活動,讓公眾自覺和主動地參與水資源保護與恢復行動;都有十分完善的監督協調機構,并明確監管機構和執行機構的具體職責。監督機構通常設置在政府部門內部,但是也可能有一些特殊工作(如監督和檢測樣品)會交給一些非政府組織,并保證這些組織能夠正常運作而不受政府的干預。

4結語

當前越來越多的國家把水資源綜合管理整合到相關的政策框架中,對流域綜合管理進行了不同的嘗試,取得了豐富的經驗。針對我國流域水資源管理中存在的問題,借鑒國外典型流域水資源管理的先進經驗,旨在尋求更靈活的適合我國國情和不同流域特點的水資源綜合管理模式。

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Experiences and lessons of integrated water resources management in typical watersheds abroad

YANG Zhaohui1, CHU Junying1, CHEN Ning2,HE Huaxiang1

(1.ChinaInstituteofWaterResourcesandHydropowerResearch,Beijing100038,China;2.ConstructionandAdministrationBureauofSouth-to-NorthWaterDiversionMiddleRouteProject,Beijing100038,China)

Abstract：Through summarization and analysis of advanced experiences in integrated water resources management in watersheds outside China, we find that, although the experiences vary across different countries, they have some things in common. First, these countries pay close attention to legislation and innovation, which enables the watershed management agencies to exercise their rights over water resources management. Second, efficient watershed management agencies have been established in these countries to pursue a suitable balance between rights and democracy. Third, they attach considerable importance to public participation, thus to clear rights and obligations of supervisory agencies.

Key words：water resources management; watershed management; management agency; management system; management experience

DOI：10.3880/j.issn.1004-6933.2016.03.006

基金項目:廣西水利科技項目(201313,201403);中國工程院咨詢項目(2012-ZD-13-2,2013-X2-18);中國水科院科研專項(ZJ1224)

作者簡介:楊朝暉(1982—),女,高級工程師,博士,主要從事水文水資源工作。E-mail:yzh2010@iwhr.com

中圖分類號：TV213.4

文獻標志碼：A

文章編號：1004-6933(2016)03-0033-05

(收稿日期：2015-05-03編輯：彭桃英)