PPP項目的協同效應研究

■丘開浪

一、引言

推廣運用政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，本文簡稱PPP）已儼然成為一項國家戰略，采用PPP模式實施的項目應首先通過物有所值評價。那么，在通過物有所值評價的PPP項目中，到底是什么因素發揮著重要作用，使PPP項目物有所值？而對于那些未通過物有所值評價的項目，到底是什么原因使得其不適于采用PPP模式？PPP項目物有所值的根源是什么？本文將圍繞這些問題，結合物有所值定性和定量評價方法，對PPP項目的協同效應及其與物有所值評價的關聯性作出探討。

二、PPP項目物有所值評價概述

為推動PPP項目物有所值評價工作規范有序開展，財政部于2015年12月18日發布了《PPP物有所值評價指引(試 行)》（以下簡稱“物有所值評價指引”）。根據該指引，物有所值評價包括定性評價和定量評價。

物有所值定性評價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標，以及項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業示范性等補充評價指標。

物有所值定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統投資方式產出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。PPP值可等同于PPP項目全生命周期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值。PSC值是參照項目的建設和運營維護凈成本、競爭性中立調整值、項目全部風險成本的全生命周期現值之和。

應統籌定性評價和定量評價結論，做出物有所值評價結論。物有所值評價結論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。

三、PPP項目物有所值的根源

PPP項目物有所值的根源，在于政府與社會資本之間的協同效應。政府與社會資本之間的協同效應越大，其協同效應價值也越大，PPP項目物有所值的源泉就更為豐沛。反之，若政府與社會資本之間未形成明顯的協同效應，協同效應價值微弱，則PPP項目物有所值便成為“無源之水、無本之木”。

在PPP項目中，政府和社會資本合作的長期性、互補性以及科學的績效導向和協同收益共享機制，使得政府和社會資本的合作富有協同屬性。雖然在政府傳統采購模式中，政府通過公開招標選擇供應商，也與社會資本之間建立著合作與聯系，但因缺乏長期的收益共享機制，政府與供應商之間的目標并不趨同，使得在這種模式下政府和社會資本各方均可能出現短視和自利行為，無法使政府和供應商之間達成長期協同關系。

四、PPP項目的協同效應及協同效應價值

（一）企業并購領域的協同效應及協同效應價值

協同效應及協同效應價值起源于企業并購領域。協同效應（Synergy）的概念由H·伊戈爾·安索夫（H·lgor·Ansoff）于1965年首次提出，按其觀點，兩個企業通過合并所產生的效益大于兩個企業未合并前產生的效益總和，通常被表述為2+2=5。而馬克·L·賽羅沃（Mark L Sirower，1997）從動態角度對并購協同效應進行了界定，他提出，協同效應是企業合并后所產生的現金流量超過兩企業合并時預計產生的現金流量總和的部份，合并后產生的凈現值等于協同效應減去溢價。從廣義上看，企業的并購效益包括經濟效益、社會效益、生態效益等。

協同效應價值是指并購各方在實施并購前提下的價值（簡稱：并購價值）減去不實施并購前提下的價值（簡稱：非并購價值）所得到的余額。并購各方的并購價值需考慮并購行為對各方企業所產生直接和間接影響，而非并購價值并不反映并購行為帶來的影響，是基于企業原有資源和原有價值影響因素下的價值。

（二）PPP項目的協同效應及協同效應價值

PPP項目中政府與社會資本合作的具體方式通常有別于企業并購。PPP項目的協同效應可理解為政府與社會資本合作對PPP項目產生的效益大于政府與社會資本未合作前在該項目中產生的效益總和。從廣義上看，PPP項目的協同效應也包括經濟效益、社會效益、生態效益等。通常，PPP項目物有所值評價中的定性評價主要涉及經濟效益的評價，也會涵蓋部分社會效益的評價；但PPP項目物有所值評價中的定量評價，僅能評價PPP項目的經濟效益。將各期“政府與社會資本合作對PPP項目產生的效益”減去“政府與社會資本未合作前在該項目中產生的效益”所得到的差額進行折現的合計值，即為PPP項目的協同效應價值。

PPP項目協同效應及協同效應價值的產生，不是基于社會資本與PPP項目的合作，而是基于社會資本與政府之間的合作。

（三）企業并購的協同效應與PPP協同效應的對比

1. 相同之處

企業并購的協同效應與PPP協同效應具有一些相同的屬性。

企業并購和PPP模式產生協同效應的前提均要求各主體間的合作。協同可通俗地解釋為協調合作、目標趨同，合作各方為了實現對各方均有利的目標，進行通力協作，其目標和努力方向具有趨同性。因此，協同效應產生的前提條件在于各主體間的合作。在企業并購過程中，并購各方之間透過并購交易產生合作，進而形成協同效應。在PPP采購模式中，政府與社會資本之間達成合作，是PPP協同效應產生的基礎和前提。

企業并購和PPP模式產生協同效應的機理也具有一些相同之處，比如，各合作主體之間資源或優勢的互補性是催生協同效應的良好土壤，各合作主體之間同質屬性的累積也可能會帶來一定的規模效應而產生協同作用，這些產生協同效應的機理不僅存在于企業并購活動中，在政府與社會資本間的合作過程中也同樣適用。

2. 差異之處

（1）各主體的合作動機存在一定的差異

在企業并購中，各主體間的合作動機通常包括產業發展動機、管理層利益驅動、股票市場驅動以及目標企業價值低估等情形。產業發展動機是企業并購動機最為主要的組成部分，可進一步細分為縱向并購、模向并購以及價值鏈整合等模式。管理層利益驅動，主要指并購執行者的傭金收入與并購是否達成相關，與并購是否有經濟意義無關。股票市場驅動，主要包括保牌保殼、解決同業競爭問題以及市值管理等情形。目標企業價值低估，指市場有時會對負面消息做出過度反應，這種情形在并購動機中較少出現。

政府采用PPP模式的動機，主要包括提高效率、滿足公共需求以及推動行業改革。政府與社會資本合作，能夠發揮社會資本的專業優勢，提高效率，節約成本；也能在一定程度上解決基礎設施和公共設施建設的資金瓶頸問題，以滿足公共需求；此外，政府與社會資本合作，可能還能帶來鯰魚效應，推動某些領域或某些行業的改革。

（2）協同效應實現途徑上存在差異

在企業并購活動中，協同效應的實現途徑通常包括經營協同效應、管理協同效應、財務協同效應和其他協同效應。經營協同效應的產生，主要源于規模擴大、議價能力提高、發展制約的消除、產能的釋放以及創新市場等因素所帶來的收入增加或成本降低，經營協同效應可分為成長型和成本節約型。管理協同效應，主要是通過提高管理效率、節省管理費用、降低采購成本而得以實現的。財務協同效應的實現，主要基于融資渠道拓寬、資本結構優化、融資成本降低以及稅收籌劃驅動等因素，有時體現為較高的現金流量，有時體現為較低的資本成本，或兩者兼而有之。其他協同效應可進一步細分為品牌協同效應、技術協同效應以及文化協同效應等類型，通過并購所收獲的品牌優勢、技術優勢能帶來超額收益能力，產生協同效應，通過并購所整合、提升的企業文化，能增強企業的凝聚力，降低經營風險，進而產生協同效應。

在政府采用PPP模式過程中，政府與社會資本之間形成的協同效應，實現途徑主要包括管理協同及其他協同（包括技術、品牌、文化協同）。在PPP模式中，經營協同和財務協同可能無法產生作用，或只能發揮部分作用。政府與社會資本進行合作，其核心動機在于要借助社會資本的技術優勢或管理經驗，以提高效率、節約成本，實現物有所值。因此，政府與社會資本之間在資源、技術、管理經驗等方面優勢互補所形成的管理協同效應和技術協同效應，是PPP模式的協同效應的主要組成部分。政府與社會資本并非產業鏈的上下游關系，也不是同一類型的市場主體，政府與社會資本之間通常不存在因橫向或縱向并購所產生的經營協同效應；不過，社會資本在績效導向的驅動下，可能通過創造市場增加基礎設施或公共服務的第三方收入，因此，政府與社會資本之間可能因價值鏈整合（創造市場）而形成一定的經營協同效應，但由此形成的經營協同效應相對于采用PPP模式的動機而言是次要的。在財務協同方面，政府與社會資本進行合作，是拓寬政府融資渠道的舉措之一，客觀上也能優化項目資本結構，這些因素可能在一定程度上形成協同效應；但政府與社會資本進行合作，并不能降低融資成本，也不是基于稅收籌劃的驅動，因此，在這些方面不會產生協同效應。

企業并購活動與PPP項目在協同效應實現途徑上的差異，具體如表1所示。

五、PPP項目協同效應在物有所值定性分析中的體現

物有所值定性評價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標，這六項基本評價指標的主要考核內容及其與協同效應的關系具體闡述如下：

表1

1.全生命周期整合程度。該指標主要考核在項目全生命周期內，項目設計、投融資、建造、運營和維護等環節能否實現長期、充分整合。該指標反映了實現協同效應對周期的要求。周期越長、環節越完整，政府與社會資本之間進行優勢互補、資源整合的可能性越大。政府與社會資本之間進行合作，協同效應的實現無法“一蹴而就”，需要進行必要的整合，因此，實現協同效應在客觀上需要一定的時間，這就要求PPP項目政府與社會資本合作的周期不能過短；另一方面，若政府與社會資本合作僅涉及項目生命周期中的個別環節，也難以產生協同效應，比如，若政府與社會資本合作的周期僅為建造環節，政府完全可通過公開招標的方式遴選建造商（即采用傳統采購模式），而不必采用PPP模式。

2.風險識別與分配。該指標主要考核在項目全生命周期內，各風險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進行合理分配。該指標體現了實現協同效應對“責權利相統一”的要求。科學、合理的風險分配方案，旨在將風險分配給最有能力控制管理風險且管理風險成本最低的一方。轉移給社會資本的風險太少或太多，均不利于協同效應的實現，轉移給社會資本的風險太少將限制物有所值的實現，轉移給社會資本的風險太多將推高社會資本報價。

3.績效導向與鼓勵創新。該指標主要考核是否建立以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制，是否落實節能環保、支持本國產業等政府采購政策，能否鼓勵社會資本創新。該指標是實現協同效應的推動力。以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制，確保社會資本分享協同效應價值，保護和促進社會資本創新的積極性。

4.潛在競爭程度。該指標主要考核項目內容對社會資本參與競爭的吸引力。該指標反映了協同效應的擇優程度。通過公開市場競爭，有利于篩選出具有專業優勢或富有管理經驗的社會資本。競爭程度越高，篩選出的社會資本的可適性越強，產生協同效應的基礎越堅實。實踐證明，沒有競爭的PPP項目基本是失敗的。

5.政府機構能力。該指標主要考核政府轉變職能、優化服務、依法履約、行政監管和項目執行管理等能力。該指標是實現協同效應的管理能力保障。政府與社會資本之間的協同效應的發揮，需要政府和社會資本分別向項目注入各自的資源和優勢，并協同合作。在PPP模式中，政府不僅是PPP合同的一方，政府還代表著社會公共權力。政府能否優化服務、依法履約，是PPP模式能否順利履行的重要保障之一，也是PPP項目協同效應能否得到充分發揮的重要保障之一。

6.可融資性。該指標主要考核項目的市場融資能力。該指標是實現協同效應的資金條件。吸引力越大，越具融資可行性，越具備實現協同效應的條件。

六、PPP項目協同效應在物有所值定量分析中的體現

在企業并購中，協同效應來源于兩方面：更高的凈現金流、更低的資本成本。更高的凈現金流可進一步分解為收入的增加、成本的減少，或兩者兼而有之，也可分解為更高的利潤、更高的資本效率以及更快的利潤增長率。更低的資本成本說明協同效應的存在能夠降低企業風險。

在PPP項目中，政府與社會資本形成的協同效應通常不會對資本成本產生明顯影響，因為對于政府而言，不論采用政府傳統采購模式還是采用PPP模式，政府面臨的凈現金流風險并無顯著差異。因此，用于測算PSC值的折現率應與用于測算PPP值的折現率相同。

在PPP項目中，協同效應在物有所值定量分析中主要表現為更高的凈現金流，而更高的凈現金流主要是源于成本的減少。收入的增加對PPP項目凈現金流的影響往往很小，在基礎設施或公共服務項目中，不論采用政府傳統采購模式，還是采用PPP模式，來源于第三方的付費金額通常不存在顯著區別，因為在第三方付費單價一定的基礎上，這些基礎設施或公共服務項目的社會客觀需求通常不會因為政府選擇的采購模式而發生顯著改變。在PPP項目中，政府與社會資本形成的協同效應通常能降低以下兩個方面的成本：

1.PPP項目建設和運營成本的節約

在PPP模式的績效導向與鼓勵創新等機制的推動下，社會資本可能通過技術創新、效率提升等舉措節約項目建設成本和運營成本。在競爭環境下，那些具有領先而成熟技術優勢的社會資本，或是積累了豐富而高效的管理經驗的社會資本，更能贏得PPP項目的青睞。具有專業優勢、富有經驗的社會資本與政府進行合作，能夠節約PPP項目建設和運營成本，產生協同效應。

在政府傳統采購模式下，通過規范而有效的政府采購流程，通過公開招標和市場競爭，也能夠遴選出具有專業優勢、富有經驗的承建方或服務提供方，使社會資本（供應商）與政府達到合作關系。但政府與社會資本（供應商）在傳統采購模式下的合作通常是短期或局部的，缺乏PPP模式全生命周期成本的考量與激勵機制，政府與社會資本（供應商）的目標并不趨同，難以形成協同關系。

2.可轉移風險承擔成本的節約

在政府傳統采購模式下，項目全部風險成本是公共部門比較值（PSC值）中非常重要的組成部分，項目全部風險成本包括可轉移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本。在PPP模式下，政府不再承擔項目的可轉移風險，只需承擔政府自留風險成本。政府自留風險承擔成本等同于PPP值中的全生命周期風險承擔支出責任，兩者在PSC值與PPP值比較時可對等扣除。

同一項風險事項，對于不同的控制管理主體，其風險控制管理成本存在差異，甚至差異巨大。對于某一主體而言具有風險的事項，對于另一主體而言可能并不成為一項風險或控制成本很低。風險承擔成本通常與某一主體所擁有的與管理該項風險相關的資源優勢、技術優勢、管理經驗的多寡成反比。因此，在PPP模式下，政府是否把風險轉移給社會資本，標準在于社會資本是否為最有能力控制管理風險的一方，社會資本是否是管理風險成本最低、最有效率的一方。按照這種標準選出的社會資本，其與政府合作能夠產生最為顯著的協同效應。

PPP項目要實現全生命周期的整合，不僅要求政府與社會資本合理分配風險，還應讓對協同效應產生貢獻的各方分享協同效應成果。讓社會資本分享協同效應帶來的成本節約額，才能夠激勵社會資本提供效率高、效果好的公共服務。即要關注社會資本對于可轉移風險的管理成本和風險損失的承擔，又要尊重社會資本獲得與可轉移風險相匹配的收益水平的權利，應通過契約方式對PPP項目的協同效應價值在政府與社會資本間的分配作出約定。

值得注意的是，協同效應產生的基礎可能會發生變遷，比如，政府管理的效率提升及科學化變革，使得政府與社會資本合作產生的管理協同效應收窄甚至消除。

七、PPP協同效應價值與物有所值之間的關系

在PPP項目中，政府與社會資本存在協同效應，并不必然說明PPP項目物有所值；政府與社會資本之間的協同效應及協同效應價值越大，也并不必然說明PPP項目物有所值的實現量值越大。PPP項目物有所值的量值，取決于兩個因素，一是政府與社會資本之間產生的協同效應價值，二是政府與社會資本對協同效應價值的分享機制。

在PPP項目中，政府與社會資本在PPP項目中形成的協同效應也并不總是正數，有時可能產生負協同效應。政府監管成本高企，政府與社會資本之間源于合同條款方面的分歧產生的溝通成本，政府與社會資本之間的制度與文化沖突，這些因素均有可能導致PPP項目的負協同效應。

具有負協同效應的PPP項目注定是失敗的。而具有正協同效應的PPP項目，并不必然說明該PPP項目對政府而言是物有所值的。當PPP項目所產生的協同效應價值均由社會資本享有時，該PPP項目對政府而言是“平價”的——既不物超所值、也非得不償失，政府并未因采取PPP模式而減少成本支出。當“PPP模式下政府向社會資本支付的補貼金額”大于“傳統采購模式下政府支付的補貼金額”時，說明社會資本在PPP模式中取得的收益大于PPP項目所產生的協同效應價值，社會資本獲利過高，政府采取PPP的采購模式加重了財政負擔，對政府而言是失敗的。當PPP項目所產生的協同效應價值由政府和社會資本分享時，對政府而言才意味著物有所值——因協同效應的一部分歸屬于政府，政府在“PPP模式下政府向社會資本支付的補貼金額”小于“傳統采購模式下政府支付的補貼金額”；而由社會資本享有的協同效應價值，是社會資本參與PPP項目的利益驅動所在。

PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，若PPP值小于PSC值，說明采用PPP模式是物有所值的。PPP值與PSC值的差額近似于政府與社會資本之間的協同效應價值中歸屬于政府的金額；“政府與社會資本之間的協同效應價值”減去“PPP值與PSC值之間的差額”，為政府與社會資本之間的協同效應價值中由社會資本所享有的金額。

若PPP值等于PSC值，說明項目采用PPP模式不產生正的協同效應，也不產生負的協同效應。若PPP值大于PSC值，說明項目采用PPP模式產生了負協同效應，或是雖然政府與社會資本之間產生了協同效應，但社會資本不僅獨享了全部的協同效應價值而且還侵蝕了政府的利益，無法通過物有所值評價，不宜采用PPP模式。

PPP項目是否物有所值，還可通過對比“基于政府視角測算的可轉移風險承擔成本”與“社會資本獲取的超額利潤（超額利潤指超出資金成本之上的那部分的利潤額）”這兩個指標而作出判斷。若前者大于后者，即可實現物有所值；若前者小于后者，則不宜采用PPP模式。

八、協同效應在物有所值評價中的地位和作用

物有所值評價中的定性評價帶有一定的主觀性。因風險分配和風險量化的復雜性、參照項目建設和運營維護凈成本測算的復雜性以及運營補貼標準非固定性等因素的影響，使得物有所值評價中的定量評價不僅有較高的專業操作要求，也帶有一定的主觀判斷。因此，不論是物有所值的定性評價還是定量評價，均應避免流于形式，避免出現“先設定評價結果，后推導評價過程”情形。避免出現這些情形的核心工作在于，識別出政府與社會資本之間的合作關系中是否存在協同效應，并確認在市場競爭中篩選出的社會資本與政府間的協同效應是否最顯著。

對政府與社會資本之間協同效應的觀察與分析，應貫穿于政府采用PPP模式的全過程。在項目識別階段，項目發起、項目篩選應關注擬采用PPP模式的潛在項目是否具有實現協同效應的先天條件，比如政府與社會資本在項目中是否呈現明顯的優勢互補情形。在項目準備階段，管理架構的組建、實施方案的編制過程中，應有利于監督或保障協同效應的有效發揮。在項目采購階段，政府編制采購文件應著重體現能夠有助于識別政府與社會資本協同效應的相關指標，并在響應文件評審時將政府與社會資本的協同關系及協同效應的發揮潛力作為評審重點，在政府與社會資本簽署的合同中，應當將促進協同效應發揮的條款（比如，績效導向）悉數列示其中，以保障和提升政府與社會資本之間協同效應的發揮。在項目執行階段，績效監測、中期評估等工作均需重新審視政府與社會資本之間的協同效應的實現量值，當客觀條件發生變遷而需要重啟談判時，協同效應的已實現情況和尚待發揮的潛力應作為“再談判”的重要依據。在項目移交階段，應開展績效評價，對項目全過程中政府與社會資本間實現的協同效應以及協同效應價值的分配情況作出總結。

物有所值評價工作，可演變為對政府與社會資本之間的協同效應進行識別、分配和量化的過程。在定性評價中，全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標，分別對應于政府與社會資本之間協同效應產生的對周期的要求、對“責權利相統一”的要求、對驅動力的要求、對擇優篩選的要求、對政府管理能力的要求以及對資金條件的要求，定性評價指標的分析可演化為對協同效應產生機制和條件進行分析的過程。在定量評價中，協同效應主要源于PPP項目建設和運營成本的節約額以及可轉移風險承擔成本的節約額。其中，可轉移風險承擔成本的節約額，等于“政府承擔可轉移風險所需的成本”減去“社會資本要求的回報率中已反映出的風險成本”（社會資本承擔可轉移風險而要求的回報應反映在社會資本要求的回報率中，社會資本要求的回報率中高于融資成本的那一部分，反映了社會資本承擔可轉移風險對應的風險成本）。PPP項目的協同效應價值等于PPP項目建設和運營成本的節約額以及可轉移風險承擔成本的節約額之和的折現值。

九、結論與啟示

尋求和實現協同效應價值應成為PPP項目的主要目標。在通過物有所值評價的PPP項目中，政府與社會資本之間產生了協同效應，且政府分享了協同效應價值，使PPP項目物有所值。

PPP協同效應與企業并購的協同效應具有一些相同的屬性，比如，兩者的實現的前提均要求各主體間開展合作，兩者產生的機理均包括各合作主體間的資源或優勢互補。PPP協同效應與企業并購的協同效應也存在一些差異，比如，兩者的合作動機、協同效應實現途徑存在一定的差異。

物有所值定性評價的六項基本評價指標，分別考量著政府與社會資本之間協同效應產生所對應的六個方面的要求。協同效應在物有所值定量分析中主要源于成本的減少，主要體現為PPP項目建設和運營成本、可轉移風險承擔成本的節約。

PPP協同效應價值與物有所值之間存在密切的內在關聯，PPP項目物有所值的根源，在于政府與社會資本之間的協同效應。對政府與社會資本之間協同效應的觀察與分析，應貫穿于政府采用PPP模式的全過程。物有所值評價工作，也可演變為對政府與社會資本之間的協同效應進行識別、分配和量化的過程。

[1]丘開浪.并購企業協同效應價值及其評估方法研究[J].中國資產評估,2014.6.

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