歐盟碳排放權交易市場建設及其啟示

■陳民懇 何建瑩/文

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歐盟碳排放權交易市場建設及其啟示

■陳民懇 何建瑩/文

今年是全國碳排放權交易市場建設的攻堅之年。國家發改委辦公廳于1月11日下發了《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》（發改辦氣候［2016］57號），要求各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆建設兵團發改委加快建立和完善工作機制，明確工作要求，提供工作保障，著力提升碳排放權交易市場的基礎能力建設，確保2017年啟動全國碳交易。目前，歐盟、新西蘭、哈薩克斯坦、澳大利亞、韓國以及日本東京、美國加利福尼亞及東北部諸州、加拿大魁北克省以及我國7個碳交易試點省市等諸多國家和地區相繼建立了碳排放權交易體系。其中，歐盟碳排放交易體系全球最大，最有影響力，制度也相對完備。借鑒歐盟的經驗和做法，對浙江寧波積極參與全國碳排放權交易市場建設，促進節能減碳，推動綠色轉型，打造美麗寧波具有重要意義。

一、歐盟碳排放權交易體系概述

歐盟排放交易體系（簡稱EU-ETS），是世界上第一個多國參與的排放交易體系，也是歐盟為了實現《京都議定書》確立的二氧化碳減少排放的目標而于2005年建立的氣候政策體系。目前，EU-ETS覆蓋1.2萬多座電站、工廠及其他工業設施，占歐盟二氧化碳排放總量的一半左右，是全球最大的碳排放總量控制與交易體系。

（一）歐盟碳排放權交易體系原理

歐盟碳排放權交易體系核心原理是“排放上限和排放配額交易”。排放上限是指為體系內受管制企業設置一定溫室氣體排放配額量，每個配額相當于一噸二氧化碳排放權限，體系內企業必須保證其排放量在配額限定范圍內，否則將受到懲罰（試驗階段為40歐元/噸，實施階段為100歐元/噸）。企業若通過技術手段降低碳排放量，可選擇保留多余配額供將來使用或將配額出售給配額緊缺的公司，即排放配額交易。

（二）配額分配機制

碳排放權交易配額首先由各成員國提交申請，由歐盟委員會審核確定后再反饋落實到每個設施，各成員國的分配總量必須和歐盟委員會的分配總量一致。歐盟碳排放權交易體系對新進者預留并免費分配排放配額，對停工的設施沒收原先分配的排放配額。通常存在免費分配與拍賣兩類配額分配機制。其中，免費分配主要有兩種：一是歷史法。主要應用于第一、二階段，即選擇過去一段時間的實際排放量作為分配排放配額的標準，通常是歷史活動和產能的指標，乘以一個統一的排放率，來確定分配給各個設施的配額。二是基準線法。該方法由行業內前10%溫室氣體排放效率最優的設備平均值確定，且不受生產技術、燃料混合、規模、老化程度、氣候條件、原材料質量等因素影響。截至目前，歐盟共制定了涉及21個部門的52條基準線，囊括了EU-ETS約80%的免費配額發放。拍賣法提供了價格發現機制，并通過為政府創收提供額外資金，以用于實施進一步節能減碳措施或補償消費者因碳價而產生的額外成本。

（三）監測、報告與核查（MRV）制度

歐盟于2004年通過了《溫室氣體排放監測和報告指南》，指導第一階段的溫室氣體監測和報告活動，2007年和2011年對該指南進行了修訂，用于第二、第三階段。溫室氣體排放的監測和報告是實施排放交易的基本條件和工具，是衡量排放源是否達標的重要依據，也是歐盟碳排放權交易體系與其他國家或國際貿易機制接軌的必備基礎。為保證企業報告的真實性，所有納入排放交易體系的排放活動都要接受核查，通過核查后的排放報告于每年3月31日前提交碳排放權交易管理機構審核。企業逾期未履約將被處罰，處以罰款、關閉設備、禁止轉讓配額等懲罰，情節嚴重追究刑事責任。

（四）碳交易登記注冊系統

碳排放配額量作為EU―ETS的核心交易產品，統一存放在登記注冊系統賬戶中，登記注冊系統負責跟蹤碳交易配額的流轉情況，并管理交易帳戶，參與EU―ETS的任何機構和個人都要在登記注冊系統中開設賬戶，登記其擁有的配額和交易記錄。2013年歐盟通過了新的登記系統法令，規定第三階段使用歐盟統一的登記注冊系統，各成員國現有的登記注冊系統僅負責管理本國的賬戶。配額的簽發、轉移和注銷將記錄在歐盟獨立交易日志中，交易日志由統一的歐盟管理機構來維護。歐盟統一登記注冊系統通過交易日志網站公布相關信息，包括賬戶名單、國家配額分配表、運營商經核查后的排放量、上繳配額量、遵約狀態、交易量與交易類型等。

（五）碳排放權交易市場運作

根據歐盟法律規定，EU―ETS產生的碳排放權可在二級市場進行交易，交易產品除了發放的配額外，還可使用一定比例的CER（清潔發展機制項目產生的核證減排量）和VER（自愿減排項目的核證減排量）來抵減其排放量，從而實現了EU-ETS與CDM、JI等機制的系統對接。企業和其他參與者可以在市場里直接交易，也可通過經紀人、委托交易所或其他市場中介開展場外交易。碳排放權交易有現貨支付、期貨支付和混合支付（現貨加期貨）三種支付方式，其中，排放配額通常采取現貨支付，減排信用額度由于項目期長、預期風險大，往往采取混合支付。碳排放權交易所通過制定規則，規范買賣雙方支付的進度、條件和比例等詳細規則，確保期貨和現貨可以成功交割，實現整個EU―ETS穩定運行。

二、歐盟碳排放權交易體系發展歷程

自2005年開始，歐盟碳排放權交易體系經過了第一階段的試運行和第二階段的深化，目前已進入了第三階段。

（一）第一階段（2005―2007年）

該階段為試驗階段，目的是“在行動中學習”，為下一階段積累經驗。交易涵蓋的溫室氣體只有二氧化碳，覆蓋的工業設備僅限于火力發電、煉油、鋼鐵、礦物加工和造紙等少數行業。該階段每年碳排放配額總量均為22.99億噸，各工業設備的碳排放配額按歷史法計算，單個設備三年的總配額一次性發放，全部為免費配額。第一階段結束后，剩余配額不能轉到第二階段繼續使用。

試驗期的EUA（歐洲排放單位）從2004年開始交易，隨后交易量迅速上升，到2007年每天的平均交易量達到10000個EUA左右。然而，由于發放的免費配額過量，且不能儲存到第二階段使用，EUA的價格經歷了一個快速上升到急劇下跌的過程。2005年初EUA的價格再8歐元左右，到2006年4月漲到30歐元左右，隨后快速下跌，到2007年下半年，EUA的價格接近0的水平。

（二）第二階段（2008―2012年）

納入到交易中的溫室氣體仍只有二氧化碳，但交易覆蓋的行業范圍進一步擴大，增加了如乙烯、丙烯和炭黑等行業，2012年又將航空業（歐盟境內航班）納入交易范圍。該階段碳排放配額總量年均為20.81億噸，大部分行業排放設備的碳排放配額仍然采用歷史法計算分配，同時在部分行業和地區開始試點拍賣，單個設備三年的總配額一次發放，期末剩余配額可以結轉到第三階段。同時，該階段引入了《京都議定書》中的“清潔發展機制（CDM）”和“聯合履約機制（JI）”。

這一階段正值全球金融危機爆發，碳市場受到較大沖擊，交易量和交易價格雙雙下跌。雖然第二階段歐盟委員會對各成員國的“國家排放配額分配計劃（NAP）”審查明顯加強，批準通過的比各成員國提交的共計減少了10.4%的配額數量，但是由于在該階段引入國際減排信用抵消機制，抵消容許使用量加上發放的配額總量還是超過了預計排放量，再次造成配額“過剩”，導致量價齊跌。

（三）第三階段（2013―2020年）

該階段，交易范圍進一步擴大，石化、有色金屬、石膏、氨、鋁制品等行業納入交易范圍，同時納入更多種類的溫室氣體，比如生產硝酸、己二酸、乙醛酸排放的氧化亞氮、鋁制品生產過程排放的全氟化碳等。起始年度配額為19.74億噸，以后每年減少3600萬噸。該階段電力行業配額全部須通過拍賣獲得，其他行業設備排放配額采用基準線法計算免費獲得，且免費配額占比逐年減少。目前，歐盟全部碳配額分配指標中，拍賣的部分已占到57%。

圖1 歐盟2013年1月至2015年12月EUA價格走勢

進入第三階段，EUA的價格在2013年上半年出現一定程度下降外，其余大部分保持波動中穩步上升態勢，在2015年年底超過了8歐元，隨后，隨著履約完成，價格出現了再次下滑，2016年1月跌至6歐元以下（見圖1）。

（四）第四階段（2021-2030年）

2015年7月中旬，歐盟委員會公布了2020年后歐盟碳交易體系的改革草案，該草案針對2021年到2030年第四個碳交易期的交易體系結構改革提出了若干新方案，從碳減排、碳外泄、綠色能源與低碳技術、傳統能源革新等四大方面提出了調整建議。

碳減排方面，處在交易體系內的行業年排放總量依照往年的規定逐年遞減，而減排率將從目前的1.74%調整到2.2%。碳外泄方面，進一步縮緊處在碳外泄風險行業上的名單，實施風險分級制。綠色能源和低碳技術方面，歐盟將在第四個交易期設立創新基金，用以激勵綠色能源、碳捕獲技術、碳存儲及低碳技術的投資增加。傳統能源革新方面，歐盟將設立現代化基金，配額排放所得的2%將存入該基金，用以支持成員國進一步完善本國傳統能源的現代化改造，總金額在80億歐元左右，該基金按比例分配給在2013年人均國內生產總值低于歐盟平均水平60%以下的國家。

三、歐盟碳交易經驗及對寧波的啟示

經過11年的運行，歐盟碳排放權交易體系不僅成功實現歐盟范圍內整體的節能減碳，而且為國際碳排放權交易實施作了有益的探索和示范。從實施效果看，在全球各國積極推行綠色轉型的背景下，經濟發展、人口增長等因素導致全球碳排放量仍在不斷增加，美國、日本等先行完成工業化國家的碳排放量開始回落，以中國和印度為代表的發展中國家增長較快，歐盟則在保持經濟和人口適度增長的情況下，實現了碳排放脫鉤。2013年，歐盟15國碳排放總量為36億噸，較2005年累計下降了29.81%，同期，經濟總量增長了23.15%。相比之下，美國、加拿大、日本等發達國家的碳排放總量下降幅度遠遠落后于歐盟，見表1。

表1 全球部分國家和地區碳排放總量及人均排放量

誠然，歐盟碳交易市場在建設過程中出現過諸多波折，但總體上取得了明顯成效，并對其他國家和地區積極參與碳減排、建立碳排放權交易體系提供了寶貴的經驗借鑒。

一是在實踐推進中持續學習改進。EU-ETS的實施采取先易后難、穩步推進的策略，覆蓋范圍不斷擴大，配額分配方式從全免費逐步過渡到拍賣為主，雖然在前階段出現了不少問題，但在歐盟范圍內凝聚了碳減排共識，幫助企業提高了碳資產意識，建立了統一的碳市場，循序漸進，在實踐中不斷學習改進，讓不完美的開局漸入佳境。碳交易作為新生事務，需要學習培訓，逐步凝聚共識。在寧波市積極參與全國碳交易市場建設過程中，應加強宣傳引導，積極動員企業參與，同時，加大碳交易方面的培訓力度，幫助企業提高碳資產意識，推動企業在碳交易實踐中不斷成長。

二是在頂層設計中充分考慮地區與企業差異。歐盟將EU―ETS定位為團結各成員國致力綠色低碳發展的政策工具，在頂層設計和制度安排中對相對欠發達成員國訴求予以充分考慮，特別是在第三階段拍賣配額中，88%依據各成員國的經濟總量分配，10%在相對欠發達的成員國間分配，另有2%專門用于支持前兩個階段EU―ETS實施效果較好但經濟發展落后的成員國。同時，監測體系設計對排放企業的要求也有層次之分，實行分級管理，對于重點用能企業，碳排放報告的質量要求嚴格，數據精確度要求較高，排放因子須采用自測值，并設置了測量頻率要求，對一般用能企業則適度放寬相關要求。寧波市縣（市）區之間發展相對平衡，但在參與全國碳交易時，也應尊重一部分相對欠發達地區的實際情況，及早做好相應補償機制研究，通過探索設立低碳發展基金等模式，加大對薄弱地區和環節的扶持力度。同時，對不同碳排放數量級的重點用能企業采取分級管理制度，鼓勵大型企業單獨設立碳資產管理部門，配備專門管理人員，并開展排放因子自測，以提高碳排放數據質量，打造低碳優勢。

三是在配額分配中適當保護產業競爭力。產業競爭能力是排放交易體系考慮的重要因素，在不損害產業發展能力和防止“碳泄漏”的前提下實現減排才是碳交易的宗旨。EU-ETS在考慮碳交易覆蓋范圍時先從競爭壓力相對較小的行業開始，如電力行業，對競爭性的能源密集工業雖然也納入排放交易體系，但分配的配額較為寬松，前期發放的免費配額基本可以滿足發展需求。今后，寧波市在開展碳配額分配時，在國家允許地方一定彈性的前提下，充分考慮不同行業企業的發展需求，有保有壓，合理設置地方調整系數，借助碳排放配額強制履約約束，大力推廣合同能源管理，促動企業節能減碳，培育發展低碳綠色產業，提高經濟的“綠色指數”。

四是在能力建設中強化專業力量支持。碳排放權交易市場建設是專業性和技術性都強的全新工作，離不開相應的人員機構支持。德國在2004年專門成立了排放交易管理機構，專職負責管理碳排放交易活動，目前員工已經發展到150多人，主要負責排放設施配額申請審核上報、監測計劃審批、監督配額拍賣、評估排放報告、現場檢查執法、CDM等項目審批、開展國際合作等，有效保證了EU―ETS的有效運行和有序發展。寧波市作為計劃單列市，擁有省級經濟管理權限和地方立法權，但目前在應對碳交易方面的前期準備工作不足，專業機構和專門人才極其缺乏，應提高緊迫意識和機遇意識，抓緊研究制定碳排放管理方面的地方立法，及早謀劃建立碳交易管理機構，增加人員配置，組建碳配額分配專家指導委員會，并積極引進和培育低碳研究院、碳核查、碳資產管理公司等低碳方面的支撐機構，以保障碳交易工作順利推進。

五是在市場培育中注重金融產品創新。EU―ETS是政府主導創設的虛擬商品市場，其有效運行離不開各類市場主體的參與。歐盟碳交易市場注重市場中介機構的培育，涌現出大量的交易機構、金融機構、代理機構。同時，歐盟積極創新碳交易產品，推動排放權期權交易，使二氧化碳如同石油等商品一樣可以自由流通，促進了碳交易金融衍生品的發展，吸引投資銀行、對沖基金、私募基金以及證券公司等金融機構甚至私人投資者競相加入，碳市場容量逐步擴大，流動性不斷增強，碳排放管理已成為歐洲金融服務行業中成長最為迅速的業務之一，提高了歐盟金融產業的競爭力。通過碳交易，積極延伸發展碳金融等新興產業，培育新的經濟增長點，是建設碳排放權交易市場的重要功能之一。寧波市民間資本雄厚，金融產業發達，對外開放程度高，工業企業的碳排放交易體量也相對較大，利用碳交易市場的價格發現機制，大力吸引國外碳金融機構落戶寧波，鼓勵和引導本地金融機構開展碳排放配額質押貸款和期權交易等延伸金融產品開發，既有利于提高企業參與碳交易的主動性和積極性，也有利于壯大寧波市的金融產業，提升產業競爭優勢。

（作者單位：寧波市信息中心）