香港環境影響評估制度概覽

杜景浩

(香港特別行政區政府環境保護署，香港　999077)

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香港環境影響評估制度概覽

杜景浩

(香港特別行政區政府環境保護署，香港999077)

摘要：香港《環境影響評估條例》于1998年4月1日開始實施，其目的是評估條例中列明的指定工程項目對環境的影響，以避免不良影響或將影響減至可接受水平。該條例的獨特之處包括：條例下訂有《環境影響評估程序的技術備忘錄》，制定了明確統一的環評技術指引和準則；兩個階段咨詢公眾及環境咨詢委員會，以確保中立及公信性；設立條例網頁，以增加透明度；香港環境保護署頒發的環境許可證具有法律效力，確保工程項目倡議人在工程項目的設計、建造和營辦期間落實許可證上列明的設計要求、緩解措施和環境監察及審核計劃；訂立了嚴厲的違法罰則。后期，香港環境保護署將不時檢討環評制度，并推行優化措施，提高該條例的客觀性和成效。

關鍵詞：香港；環境影響評價；環境許可證；技術備忘錄；環境咨詢委員會

香港土地總面積只有約1 108平方公里，其中約76%為具保育價值的郊野公園和特別地區等，只有24%的土地(約265平方公里)可供城市發展。同時，香港人口接近720萬；世界銀行2014年數據顯示香港的人口密度高居全球城市排名第四位，每平方公里為6 897人。香港經濟的持續發展與相關大型基建工程(2014年的工程項目總值接近2 000億港元)衍生出一系列的環境問題。作為解決方案，香港環境保護署(以下簡稱“環保署”)實施一套三層環境管理架構，如圖1所示。第一層架構是要求工程項目倡議人采用先進環保科技減少和控制污染物排放，以符合香港現行環保法例對各種環境污染設定的排放標準及相關牌照所規定的排放量限值。第二層架構是通過香港《環境影響評估條例》(以下簡稱《環評條例》)進行環境影響評估(以下簡稱“環評”)，使指定工程項目采納合適的規劃和設計方案，以盡量避免或減少對環境的影響。最后一層架構是要求指定工程項目在建造及營辦期間落實執行環評報告書所建議的緩解措施，進一步減少剩余環境影響，以符合《環評條例》的規定和準則。由此可見，香港的環評制度在平衡發展需求及保護環境中扮演重要的角色。

圖1　對工程項目實施的保護環境三層架構Fig.1　Hierachy of environmental protection for projects-Three Tier Approach

1香港環評制度的發展

1.1初期環評制度

在香港，環評的應用和實踐已經有超過20年的歷史。1992年，香港政府頒布行政指令，要求政府部門或者私人機構在規劃大型基建工程(包括機場、鐵路、發電廠等)初期進行環評并提交環評報告書給政府審閱。但是行政指令缺乏法律規管和罰則，未能有效地規管工程項目倡議人在進行工程期間全面執行環評報告書內的建議和實施緩解措施，從而避免和減少對環境的影響。

1.2法定環評制度

1997年2月，香港政府頒布《環評條例》，并在1998年4月1日正式生效。目的是就對指定工程項目的環境影響作出評估，確保其對環境的影響得以避免或將影響減至可接受的水平，以保護環境。

《環評條例》所列明的100多項指定工程項目必須先完成一系列法定環評程序才可開始建造。工程項目包括挖泥、填海、鐵路、道路、橋梁、電廠，也包括超過10萬人口的新市鎮建設或重建工程。

《環評條例》還包括一份由環保署發布的《環境影響評估程序的技術備忘錄》(以下簡稱《技術備忘錄》)。《技術備忘錄》列明了法定環評的程序和步驟、技術要求、規定、標準和準則等。

1.3環評程序

相比其他地區或國家，香港的法定環評程序并不算復雜，包括5個主要步驟，如圖2所示：

(1)首先由工程項目倡議人，向環保署提交工程項目簡介，內容包括工程項目的規劃和初步設計、周邊環境、工程在建造和營辦過程中可能產生的環境問題及相關的緩解措施；

(2)環保署詳細考慮有關工程的數據后向工程項目倡議人發出環境影響評估研究概要(以下簡稱“環評研究概要”)，列出環評研究需要處理的環境課題、環評研究的技術要求及程序上和報告書內容的規定；

(3)工程項目倡議人按照環評研究概要及《技術備忘錄》完成環評研究，然后把環評報告書提交環保署審批；

(4)如果環保署同意環評研究的結果，以及環評報告書符合法例的要求，環保署方可批準報告書；

(5)由環保署發給工程項目倡議人“環境許可證”，使工程項目可以開展。

如工程項目規模比較小而沒有不良的環境影響，項目所采納的緩解措施符合《技術備忘錄》的規定，環保署可在環境局局長的同意下，準許申請人直接申請“環境許可證”。這一安排類似國家《環境影響評價法》中根據建設項目對環境的影響程度，對建設項目的環境影響評價實行分類管理。

圖2　環評程序主要步驟Fig.2　Key steps of EIA process

2香港環評制度的特色

香港環評制度是一項專業、客觀、公開透明、高效及有顯著成效的制度，也是一套完整的制度，確保從工程規劃、執行到監察，都能有效地規管工程項目倡議人落實環評報告書內建議的緩解及補償措施，以避免或盡量減低工程項目在建造及營辦時對環境所產生的不良影響。

2.1法定的獨立技術備忘錄

環保署根據《環評條例》發布的《技術備忘錄》是一份公開的法定文件。《技術備忘錄》對下列情況的原則、程序、指引、規定及準則予以說明：

(1)工程項目簡介的技術內容；

(2)環評研究概要或環評報告書的技術內容；

(3)決定指定工程項目在環境方面是否可接受；

(4)決定環評報告書是否符合環評研究概要的規定；

(5)審批環評報告書的考慮因素和準則；

(6)決定環保署是否準許申請人根據條例直接申請環境許可證；

(7)解決環評研究概要和環評報告書在內容上的沖突；

(8)采納其他主管當局的意見；

(9)決定哪些屬環境影響的實質改變、增加或更改或指定工程項目的實質改變、增建或改建；

(10)簽發環境許可證；

(11)為指定工程項目施加環境監察與審核規定，作為環境許可證條件。

據了解，雖然很多國家或地區的環評制度同樣是一項法定環評程序，但相關法例并沒有附帶法定的獨立技術備忘錄以規管技術要求。

2.2中立性與公信力

環保署的架構設立了獨立且專業的團隊負責執行法定環評程序，在發出環評研究概要及審批環評報告書的過程中，除了嚴格按照《技術備忘錄》的規定，同時會根據《環評條例》征詢及采納其他政府技術部門的專業意見，并充分考慮公眾及環境咨詢委員會(以下簡稱“環咨會”)提供的意見，以確保專業及不偏不倚地執行法定環評程序。具體程序如圖3所示。

圖3　具中立性及公信力的環評程序Fig.3　An impartial and credible EIA process

2.3公眾參與

香港的環評制度高度重視公眾參與，工程項目倡議人需要按《環評條例》的要求提供工程項目簡介給公眾人士及環咨會參閱，并在報紙上刊登通告，公眾人士及環咨會可在14天內向環保署就有關工程可能產生的環境問題提出意見。

同樣，工程項目倡議人需按《環評條例》的要求提供環評報告書給公眾人士及環咨會參閱，并在報紙上刊登通告，公眾人士及環咨會可以分別在30天及60天內向環保署提出有關報告書的意見。《環評條例》要求環保署充分考慮意見才發出環評研究概要和決定是否批準環評報告書。

環咨會是政府在環保政策方面的主要咨詢機構，其職權為檢視香港環境情況及通過環境局局長向政府建議采取適當的措施以應付各類污染問題，使環境得以保護及持續發展。環咨會成員由香港行政長官委任，他們來自社會的不同界別，包括學術界、專業人士、環保團體、工商界及地區人士等，在社會上及其專業上均具代表性。環咨會其中一項工作是依據《環評條例》就指定工程項目提交的環評報告書向環保署署長提出建議。環咨會一直兼聽社會各方意見，為政府提供持平和獨立的建議。

環保署在2013年優化環咨會審議環評報告書的運作模式，以使環咨會在審議環評報告書時能充分及完全地考慮公眾意見，工程項目倡議人在收集公眾對環評報告書意見的30天法定咨詢期完結后，才會開始環咨會的60天法定咨詢期。環保署會將所有在環評咨詢階段收集的公眾意見匯編并提交環咨會，在審議環評報告書的會議上作參考。

環保署也鼓勵工程項目倡議人加強公眾咨詢工作。目前，一些大型或受公眾關注的工程項目，工程項目倡議人為了爭取市民及有關環保團體的支持，大多會在環評研究早期階段舉行公眾聽證會和簡介會以聽取公眾及綠色團體所關注的環境問題，及向相關區議會匯報環評進度，例如初步結果和擬議的緩解措施等，以加強溝通及收集公眾對環評研究的意見。為進一步加強公眾咨詢的透明度，環保署近期發出的環評研究概要也要求工程項目倡議人在環評報告書內提供及處理可能受工程項目影響的市民及團體的主要關注事項。

2.4登記冊辦事處及網站

環保署根據《環評條例》設立環境影響評估條例登記冊辦事處(以下簡稱“登記冊辦事處”)，存放《環評條例》的相關檔案，包括從《環評條例》在1998年生效至今所有由工程項目倡議人提交的工程項目簡介、環保署發出的環評研究概要、批準的環評報告書、發出的環境許可證等。登記冊辦事處開放給公眾人士免費查閱檔案，不少工程項目倡議人、環評顧問公司、大學研究生都會到登記冊辦事處參考數據。

環保署還特別設立關于《環評條例》的網站(http://www.epd.gov.hk/eia/)，把登記冊辦事處存放的所有數據及檔案都上傳到網站，免費供所有人士瀏覽。此外，網站還會刊載須在法定環評程序中征詢公眾意見的文件，包括由工程項目倡議人提交的工程項目簡介和環評報告書，公眾人士也可以通過網站向環保署提出意見。在過去十年，每年瀏覽網站的平均人次約130萬。

2.5環境許可證

當環保署批準環評報告書后便可頒發環境許可證給工程項目倡議人。許可證的條件詳細列明在建造及營辦期間需要執行的環評報告書內的重要建議及緩解措施，從而避免和減少對環境的影響。許可證具有法律約束力，若指定工程項目的倡議人沒有獲得環保署發出的許可證或不依從許可證條件而建造及營辦工程項目均屬違法，環保署會根據法定程序進行檢控。環境許可證制度的成效備受國際環評專家的肯定及認同，成為環評制度發展的國際趨勢，近年來世界各地不少國家或地區的環評制度都紛紛采納許可證制度。

2.6嚴厲違法罰則

《環評條例》明確規定，任何人在沒有獲得工程項目環境許可證或違反該許可證的條件的情況下建造或營辦指定工程項目即屬違法行為。一經按公訴程序首次定罪，可處罰款港幣200萬元和監禁6個月；第二次或其后定罪，可處罰款港幣500萬元和監禁兩年；如持續性違法，法院可判處每一天罰款港幣1萬元。

2.7環境審核及監察

根據《技術備忘錄》，工程項目倡議人須在環評報告書內建議環境監察及審核計劃，一并提交環監手冊給環咨會審閱及環保署審批。在工程建造期間，工程項目倡議人必須嚴格按照環境許可證的條款，執行適切的緩解措施及環境監察和審核工作，并需定期向環保署提交環境監測及審核報告及上傳報告到有關工程項目網頁，供公眾閱覽。此外，環保署會在環境許可證中列明條件，要求工程項目倡議人在工程建造和營辦期間，聘請具有環境監察7年或以上相關經驗的獨立環境查核人及生態專家等，執行環境監測和審核工作，并定期向環保署提交環境監察及審核報告。環保署也可在環境許可證內加入特定條件，要求工程項目倡議人設立小區聯絡小組，設立熱線電話及舉行定期會議，加強與當區受影響居民聯系，適時回應居民關注。而環境監測及審核報告及相關小區聯絡小組會議記錄都會存放在登記冊辦事處或環保署網頁，若公眾有任何意見或查詢，可與工程負責人或環保署聯絡。環境許可證要求大部分工程項目倡議人設立駐工地的環境監察隊伍及獨立于承建商的環境查核人，直接處理市民的投訴，并適時向環保署匯報跟進結果。

為確保指定工程項目倡議人按環境許可證條件實施工程，環保署還會不時派員到施工地點巡查，若發現違規情況，將依法跟進。

3展望未來

截至目前，環保署已推行多項改進環評程序的措施，例如加強公眾參與、更新《環評條例》的環評指針與指定工程項目、提升環評計算機仿真技術以及加強技術支撐等，也包括優化環咨會在審議環評報告書過程中的運作模式及開放審議環評報告書會議的介紹及問答部分，令香港環評程序更加公開透明和專業客觀。

為持續改進香港環評制度，環保署將繼續不時檢討及優化環評制度，以提升環評機制的運作效率和成效。有關檢討會依據實施《環評條例》的累積經驗及運作需要，并參考本地法庭就有關司法復核或上訴的裁決、各當事人意見、國際環評專業發展趨勢等信息。

A Review on Hong Kong’s Environment Impact Assessment System

DU Jing-hao

(Environmental Protection Department of Hong Kong SAR, Hong Kong 999077, China)

Abstract:Enacted on 1 April 1998, Hong Kong Environmental Impact Assessment Ordinance(EIAO) is aimed to assess the environmental impact of designated projects listed in the Ordinance with a view to avoid or minimize adverse impact to acceptable levels. Unique features of the EIA Ordinance include a Technical Memorandum to set out clear and standardized guidelines and criteria for EIA; a two-stage consultation with general public and the Advisory Council on the Environment to enhance impartiality and credibility; an EIAO Website to maintain transparency; the environmental permits issued by the Environmental Protection Department to enforce implementation of design requirements, mitigation measures and environmental monitoring and audit programme by project proponents during design, construction and operation of the projects; and heavy penalty against offence under the Ordinance. The Environmental Protection Department keeps constant review on the EIA system and introduces measures to further improve the objectivity and effectiveness.

Key words:Hong Kong SAR; environmental impact assessment; environmental permit; technical memorandum; advisory council on environment

收稿日期：2016-01-06

作者簡介：杜景浩(1965—)，男，廣東人，香港特別行政區政府環境保護署高級環境保護主任，碩士，主要從事環評管理及制定法規和技術指引，E-mail：khto@epd.gov.hk

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.004

中圖分類號：X820.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0014-04