教育統籌權漂移、統籌成本與城鎮化推進的關聯度①

韋 吉 飛，張 學 敏

(西南大學 教育學部，重慶市 400715)

教育統籌權漂移、統籌成本與城鎮化推進的關聯度①

韋 吉 飛，張 學 敏

(西南大學 教育學部，重慶市 400715)

摘要：利用縱貫數據，評估教育統籌權漂移對城鎮化進程的影響，估算義務教育統籌成本。結果表明：(1)教育統籌權向中央漂移對城鎮化效率的影響不顯著，對流動兒童有顯著的正向影響，對留守兒童有顯著的負向影響；而統籌權向省級漂移對城鎮化效率產生顯著的正向影響，即統籌權上升利于城鎮化推進。(2)2030年城鎮化水平達75%，城鄉教育統籌改革成本累計約10萬億，為全國公共預算教育經費累計的13%，城鄉教育統籌改革在財政上具有可行性，推進高質量的新型城鎮化，中央須承擔更大的責任。

關鍵詞：義務教育；城鎮化；城鄉教育統籌；教育統籌權；統籌成本；城鎮化效率

一、文獻回顧

教育均衡與統籌發展始終是我國教育改革的重大問題，也是新一輪城鎮化的關鍵變量。近些年來，眾多學者從不同視角關注此議題，主要有以下三個方面：

(一)財政分權與義務教育均衡研究

學者們認為，財政分權改革促成地方財政“預算軟約束”，影響了教育服務的均等化[1]，財政分權并沒有增加義務教育的有效供給[2]。相反，分權與義務教育均等呈反向變化[3]，加劇了義務教育的非均衡性[4]。

(二)義務教育城鄉統籌研究

新階段加速推進義務教育統籌改革是學術界的共識，學者們認為應從管理體制、有效投資及多元主體參與等方面建立教育統籌發展的長效機制[5]，以推進資源配置為核心路徑，在農村義務教育跨越式發展中尋求統籌的突破口[6]，從學校標準化建設、布局調整、師資資源等方面把握好農村教育與城鎮教育的對接統籌作用[7]。

(三)義務教育與城鎮化關系研究

學者們認為，義務教育與城鎮化的和諧共進必然要求義務教育公共服務的均等化，政府須加快轉變職能[8]。另外，應對城鎮化的快速推進，政府要協調好教育規模、地區差距及點面結合等方面的統籌關系[9]。同時，不能忽視了城市人口過密化與鄉村人口過疏化、城鄉教育高成本等挑戰[10]。

無疑，新型城鎮化核心內容之一是推進農業轉移人口子女在城市中享受平等的教育權利和待遇，在此過程中，決策部門亟需了解改革需要付出的成本是多少，統籌權應放在哪里及其對城鎮化推進有何影響等。遺憾的是，現有研究卻鮮有針對該議題的深入討論。對此，還需結合實際展開系統研究，結合數據實證，才能揭示問題的內在邏輯。本文研究范式很大程度上將與傳統側重于理論辨析不同，而是緊扣城鎮化國家戰略，從農村兒童特別是流動留守兒童教育權利公平的統籌思想出發，結合實際實證分析統籌改革的可行性思路與方案。

二、研究邏輯與基點

我國是一個財政高度分權的國家，財權與事權不匹配及其邊界重合，財政承擔主體模糊，造成義務教育經費保障乏力。縱向上，不同時期中央、地方及縣鄉等的財政分擔比例極其失衡；橫向上，不同省域各級政府的分擔劃分也存在很大差異。統籌主體定力不夠造成“統籌權漂移”，從全國層面看，大致經歷了三個階段：

第一，統籌高度集權階段。計劃經濟時代，中央政府包辦所有教育服務，既是教育財政投入的唯一提供者，又是教育服務唯一的舉辦主體。中央政府提供義務教育的財政支出，而地方政府實際上是代理中央政府完成教育公共服務的供給[2]。隨著人們對教育需求的加大，特別是高等教育及其他教育需求的不斷上揚，使得義務教育投入比重急劇下降。

第二，統籌權下沉混沌階段。1986年《義務教育法》出臺，規定“基礎教育地方負責”，義務教育的一元體制發生了根本性變化。此后隨著分稅制、經濟分權等改革的實質推進，義務教育財政投入的責任逐步下沉，由中央唯一主體演變到主要由省市、縣的協調負責。在實施中，城市義務教育落在市區一級政府，農村則落在縣級政府和鄉政府。但由于鄉與縣政府間責任的模糊導致了很多地方鄉鎮政府變成了當地學校教師工資和學校其他費用的資金提供者[2]，而實際上鄉鎮政府又將之轉嫁至農民身上。

第三，統籌權回籠規范階段。2005年，國家建立了中央、地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費新分擔機制，城鄉教育統籌出現新轉機，但仍然面臨著一些貧困地區縣鄉政府無力承擔相匹配資金的情況。隨著免費義務教育的全面實施，義務教育投入經費統籌權上移的呼聲漸高。與此同時，在國家鼓勵民間資本進入教育領域的政策推動下，義務教育的投入主體呈現多元化。至此，義務教育統籌權得到高層重視并逐漸重建與規范。

應該說，統籌權的不斷漂移，在義務教育的發展方面留下多元惡果，其中最重要的是造成城鄉間與區域間教育資源配置的巨大差距。對此，相關研究文獻可謂汗牛充棟，不再攄論。本文僅從市及省級兩層面，探析教育經費城鄉配置差：城市包括全國333個地級行政區劃單位(283個地級市、50個地區州盟)和4個直轄市；省級包括30個省市，西藏數據不全，排除在外。基礎數據來源于《中國城市統計年鑒2012》、《中國區域統計年鑒2012》、《中國教育統計年鑒2012》、《中國教育經費統計年鑒2012》等。估算結果顯示，2011年各地教育經費投入不平衡突出，城市之間的差異大，具體表現出以下幾個特征：

(一)教育經費差距與經濟水平無必然聯系

各市城鄉生均教育經費差與人均GDP的關系，初中與小學存在相似的變化趨勢。當人均GDP達60 000元之后，無論是初中還是小學，城鄉教育經費之差都存在明顯的發散性，即經濟發展水平的提高，并不意味著城鄉教育差距隨之改善，相反可能惡化。如圖1所示。人均GDP排在前十位的城市中，鄂爾多斯市城鄉教育經費之差超過1萬元，而嘉峪關市為78～487元不等。人均GDP排在末十位的城市中，城鄉之差初中最高達3 000以上，最低不到40元；小學最高接近2 000元，最低為200元左右，如表1所示。

表1　人均GDP前10位和末10位地級以上城市生均公共預算經費之差(元)

注：本表數據是研究者根據相關基礎數據估算得的，下同。

(二)市級層面差距比省域大

在地級以上城市，初中生均公共預算教育經費城鄉之差集中在300～2 000元，最大的達4 500元；小學集中在300～1 700元，最大達3 000元。其中，初中差距均值約為1 600元，小學約為1 300元。而在省域上初中的差距集中在400～900元之間，小學集中在300～600元之間。省域上兩階段的最大差距雖然均超過或接近5 000元/人，但總體上比市級層面小。無論是市級還是省級，整體上看初中的城鄉差距要大于小學。

表2　省域城鄉生均公共財政預算教育經費支出情況(元)

(三)東部和西部城市的城鄉教育經費差距相對更大

西部城市主要是以能源著稱的城市，如鄂爾多斯市，生均公共財政預算教育經費城鄉之差，初中接近1.7萬元，小學達1.6萬元之多；新疆的石油城市克拉瑪依市初中、小學城鄉之差均接近1萬元。東部城市主要是改革開放較早、經濟發達的城市，如深圳市、上海市等初中差距達萬元，小學接近4 000元。

(四)少數地方教育差距出現城鄉逆轉

少數地方農村生均教育經費超過了城市，其中既有人均GDP前10位的城市，如包頭市、大慶市等，也有人均GDP末10位的城市，如巴中市。而在省域上主要表現在少數的中西省份，如吉林、內蒙古、山西等。

圖1　中小學生均公共財政預算教育經費支出城鄉之差與人均GDP關系

顯然，統籌改革不能做減法，必然要做加法，這意味著需要更多投入，對改革者來說就是成本，差距有多大，改革成本就有多大。成本的多寡決定了改革的難易，也決定了改革的進程。對中國而言，教育改革推動者可分為三個層次：中央、省級及縣級，不同層次意味著統籌權落位不同、成本的承擔者不同，特別是在新型城鎮化快速推進、流動人口加速的情景中，究竟如何統籌與改革？國家相關文件屢次強調，教育資源要重點向農村傾斜，但這種直接強制要求地方加大或傾斜對農村的投入，在現實中似乎與治本的路徑還有不小距離。

國務院多次強調，全面深化改革，必須注重改革的系統性、整體性和協調性。教育領域經過了多年的探索，在國家經濟持續快速發展和財政能力大幅度提高的背景下，進一步推進教育改革應該進入系統設計、統籌推進、全面覆蓋的階段。因此，必須用更寬廣的視野來審視，以全局觀念、更新的思維、更高的標準來推進義務教育統籌改革問題，才能贏得主動，把握先機，減少彎路，降低阻力。

三、省域分散決策下教育統籌成本

要科學地評估城鄉教育資源統籌改革成本，必須考慮幾個關鍵問題：一是成本城鄉差。不同地區的教育經費投入不同，農村學生的規模不同等，在現有數據不全的情況下通常做法是以平均值來測算成本，但可能存在偏差；二是成本的范圍和承擔主體。與教育直接相關聯的由公共財政承擔的包括事業費支出、基本建設支出等是成本主體，一般承擔主體為各級政府，可用“公共財政預算教育經費支出”代替，基此，將教育統籌改革成本的估算范圍界定為與政府關系最為密切的、與教育直接掛鉤、最直接關聯的基本權利項目；三是城鎮化的動態推進。教育統籌改革成本估算直接服務于新型城鎮化發展戰略，基于預期的城鎮化推進步驟進行估算才更有參考價值。

城鄉二元構架滲透我國經濟社會每個領域，在比較收益“拉—推”作用下，農村人口不斷涌入城市尋找工作機會，形成數量龐大的農民工群體，這背后又形成數以億計的“流動兒童”和“留守兒童”。據2013年全國婦聯的估計，兩者人數分別達到3 581萬和6 102萬人，其中處于義務教育階段的兒童約占6成，即分別約為2 300萬和3 700萬人。毫無疑問，這些兒童能否得到公平的教育將從根本上決定教育統籌改革的成功與否。根據全國婦聯的報告，結合第六次人口普查數據，估算出的各省流動兒童人數和留守兒童人數，如表3。

表3　2011年14歲以下義務教育階段流動兒童和留守兒童估算(萬人)

(一)流動兒童教育統籌成本

在推進高質量的新型城鎮化進程中，流動兒童的平等教育成為最先應解決的問題。從理論上講，流動兒童的教育問題應當由流入地政府解決。本文以拉平流入地生均教育投入為標準，估算出各地流動兒童統籌教育所需付出成本，結果如表4。可以看出，人口大省和流入大省往往都是需解決的大戶，各省所需成本相差較大。最大的需要173個億，最少的也達到13個億；占教育經費投入的比重最低接近4%，最高達20%。如果要求在一兩年之內解決，對一些省份顯然壓力不小。

表4　由流入地解決流動兒童教育年均成本(億元/%)

(二)留守兒童教育統籌成本

留守兒童問題是教育公平中另一個需要重點關注和解決的問題。如果不能統籌解決這些孩子的教育問題，教育現代化將無從談起，高質量的城鎮化也將是空談。當前，人們對解決留守兒童問題的呼吁越來越強烈，為政府加快解決提供了良好的輿論基礎。鑒于每個省市各地的教育投入不同，而且留守兒童的流動方向不確定，本文以兒童所在省的中等城市教育投入水平估算留守兒童統籌教育改革成本，見表5。

表5　省級層面估算留守兒童統籌改革的年均成本(億元/%)

比較可以看出，有些地方統籌成本較低，如上海市僅為8億元，僅占全市教育投入的0.99%，而有些地方統籌成本較高，如江西、安徽、江蘇、河北等省接近或超過了100億元，多數省份都在10～50億之間。如果加上各省流動兒童的解決成本，多數省區的成本都遠超過了20億，無疑壓力很大，自然也面臨著巨大的改革阻力。

綜合分析可以看到，市級層面城鄉教育經費的差距巨大，加之城鎮化中農業轉移人口流動等因素，基于均衡配置思想，統籌改革將付出巨大成本，意味著從市級層面推進教育統籌改革將面臨越來越大的困難和阻力，如果將統籌權放在市級，那么會出現同一區域省域內不同市之間改革進程的不同步與巨大差距，進而加劇人口的流動。而從省級層面上看，各省城鄉的差距亦不小，改革成本也是個不小的數目。如果將改革統籌權放到省級，那么在改革阻力和進度等方面將存在很大的省域差異，不符合中央的戰略部署。

四、城鎮化視野下全國層面教育統籌改革成本

2012年，我國“常住人口”城鎮化率約為52%，但“戶籍人口”城鎮化率僅為35%左右，其中的差距主要在于常住于城市但卻無法獲得城市戶籍的2.5億農民工，與此對應義務教育階段有約6 000萬左右的兒童沒有享受到與城鎮市民基本相對等的教育，其中包括上述所提的2 300萬農村流動兒童和3 700萬農村留守兒童，這部分人數大約占到全部流動兒童和留守兒童的60%。教育公平的綜合改革，首先應解決這些兒童的教育問題，可視為“改革存量”。預計到2030年“常住人口”城鎮化將達到75%，即在目前基礎上新增約25個百分點，即約4億農村人口轉化為城鎮市民。據第六次人口普查，農村人口中0～14歲兒童數占人口總數比例約為18%，據此計算到2030年累計約7 300萬的農村兒童轉移到城鎮(這里邊包括3 700萬留守兒童)，可視這部分為“改革增量”。

改革方案考慮：第一，“存量部分”分為流動兒童和留守兒童，假設從2014年開始約用7年時間即到2020年全部解決流動兒童教育城鎮化問題，平均每年解決230萬左右。第二，2030年需轉移到城鎮中的7 300萬兒童，其中包括的3 700萬的留守兒童，也屬于存量部分，急需解決，假設從2016年“十三五”計劃開始用10年左右時間來解決，年均解決370萬人；而余下的3 600萬左右的“增量部分”，用15年左右時間，即到2030年全部解決。第三，除上述外，農村還有部分不轉移的兒童，據測算約2 700萬人，均衡教育權利問題也需統籌解決，假設從2016年開始用15年左右完成。同樣基于基本教育項目，分別從靜態和動態兩情景估計統籌改革成本，如表6和7所示。

在靜態情景下，教育改革總成本累計為3.8萬億，約相當于全國教育經費投入的11.29%(見表6)。其中，流動兒童與留守兒童的“存量”部分累計需投入2.7萬億元，轉移的增量部分累計投入1萬億元，分別占總成本的69.6%和27%。從時間趨勢來看，教育改革成本將逐步遞增，尤其是2016～2021年間，從643億元增加到2 308億元，2020年之后增長較為平穩。2020年需要投入2 088億元，占教育經費的10.44%，2030年投入3 674億元，相當于教育經費總投入的18.4%，財政負擔能力上應該完全可以承受。

表7　動態情景下教育改革成本估算結果：2014-2030年(億元)

注：2014-2020年按年均增長7%，2020-2025年均增長6%，2025-2030年均增長5%，動態情景下，2014-2020年教育經費占GDP的比重保持為4%，2021年開始，每年增加0.1個百分點，直至2030年教育經費占GDP達5%。

全國義務教育改革成本及其伴隨著城鎮化推進的動態變化，對于教育改革與城鎮化推進更具指導意義。在動態情景下，教育投入總成本累計接近10萬億元，約為靜態方案的2.5倍，但考慮到經濟增長，教育經費投入同樣動態增長的情況下，教育改革總成本也僅相當于全國教育經費累計的12.71%，比靜態情況下高出1.5個百分點(見表7)。其中，存量部分累計需投入5.5萬億，轉移增量部分累計需投入3.8萬億，分別占各自總成本的56%和38.8%。從時間趨勢來看，在教育投入逐年增長的推動下，教育投入成本呈現快速遞增之勢，總成本從2016年的867億元快速增長到2021年的4 548億元，2030年增長到1.3萬億元，約相當于教育經費總投入的15.4%，比靜態情況下還低了3個百分點，但在教育經費比重保持為4%的情況下，改革成本投入占19.2%，比靜態情況下高了0.8個百分點。

可以看出，相對于靜態而言，動態下教育改革所需財政投入總量更多，所占財政支出比例略有提高，但考慮到城鎮化進程中義務教育兒童凈流出農村所帶來的支出減少，全國層面的總體評估的統籌改革成本應該更少些。因此，在推進城鎮化進程中，以生均教育經費支出為基本教育項目的城鄉教育資源統籌策略在財政上是可行的思路。下面，結合城鎮化效率推進，分析統籌權應放在哪一層次，對深化改革的具體推進與實施步驟才具更為直接的借鑒意義。

五、統籌權與城鎮化效率推進實證

人類社會從未有過在13億多人口、教育大國中推進城鎮化的樣本，中國是第一個，如果取得成功，將為人類做出巨大貢獻。中國有重視教育的優良傳統，教育與千家萬戶密切相關，因此，教育政策的影響無處不在。城市教育無論是硬件還是軟件條件都存在巨大優勢，相當一部分農村人口或為子女接受更好的教育，或打工、教育兼而有之而轉移到城鎮中。特別地，當流動不再成為障礙時，農民對優良教育的追逐越來越劇烈，即教育將成為農民流動的誘因之一。而教育統籌權是教育資源配置的最直接決定因素，通過資源配置影響人口的流動。基此，本文選取與教育有密切聯系的人口流動和本地人口之比來評價城鎮化進程效率作為因變量，探究教育統籌與城鎮化的關系。構建模型主要變量如下：

1.統籌權漂移變量。用省級與國家財政性教育經費之比(Di，i為第i省)和省級以下與省級財政性經費之比(DEi)，分別表示義務教育財政投入偏移情況，比值越大表示統籌權向基層漂移越嚴重；相反，比值越小表示統籌權越向上層漂移。

2.生均教育經費之比(EXPPERi)。即城鎮生均教育經費與鄉村生均教育經費之比，這一變量區分不同地區政府對城鄉投入的相異強度，也是城市教育相對農村而言資源優勢最為直接的體現，對農村人口流動形成最直接影響。

3.城市生師比與農村生師比之比變量(EXPTi)。這一變量反映城鄉教育不同軟件條件。

4.控制變量(Mi)。基于數據的可獲得性，本研究控制了農村人口平均受教育年限(PEDUi)、農村學生比例(RURALi)(農村學生量/總體學生數量)、城鄉收入之比(PGDP)(用城鎮可支配收入與農村人均純收入之比表示)。這些變量也會對流動人口造成影響。模型如下：

CITYi=C+β1Di+β2DEi+β3EXPPERi+β4EXPTi+γ5Mi+εi

另外，流動兒童和留守兒童是當前推進新型城鎮化進程中最迫切需要解決的群體，分別以流動兒童比例(Fi)和留守兒童比例(FCi)為應變量，并將以上的各變量因素納入，估計流動兒童與留守兒童影響機理，建構模型如下：

Fi=C+β1Di+β2DEi+β3EXPPERi+β4EXPTi+γ5Mi+εi

FCi=C+β1Di+β2DEi+β3EXPPERi+β4EXPTi+γ5Mi+εi

由于統計口徑調整等原因，部分數據2010年以后無法找到或無法根據相關數據估算，本文使用2000～2010年除西藏外30個省市自治區的縱貫數據進行分析。其中，流動人口數等于各城鎮的常住人口數減去戶籍人口數而得，部分地區和年份的流動兒童及留守兒童人數是根據中國婦聯相關報告、人口普查資料以及教育統計等相關年鑒估算得到。

基于以上模型設定，首先對模型進行Hausman檢驗，結果顯示拒絕隨機效應，因此，本文選擇固定效應回歸方法進行分析。如表8～10報告了估計結果，使用STATA10.0軟件進行估計。

表8　城鎮化效率影響機理評估結果

注：表中括號為標準誤差，***、**、*分別表示在0.01、0.05和0.1的顯著性水平，下同。

(一)省域內教育統籌權漂移與城鎮化效率

表8顯示，教育統籌權漂移變量對城鎮化效率產生顯著的負向影響作用，統籌權漂移代量值每提高1%，城鎮的流動人口與戶籍人口之比就下降0.12～0.26%；換而言之，統籌權越向省級漂移，城鎮的流動人口相對值越下降，從而提高城鎮化效率。這表明，在控制生均經費、生師比等其他因素的情況下，省級政府的教育財政分擔的提高將顯著降低城鎮人口的流動數量。合理的解釋是省級政府對教育統籌力度加大，縮小了城鄉教育投入差距，加大了以教育為核心的公共服務均等化程度，從而削弱了農村子女進城接受教育的阻力，長時期內能極大地激勵農民工從農村轉移并落戶城市，因而降低了流動人口與戶籍人口的比例。從城鎮化推進的角度看，上述結果為義務教育向省級政府統籌提供了有力依據。在當前的戶籍制度下，盡管流動人口在教育等方面沒有享受到與城鎮同等的權利，但政府關于加快推進城鎮化的承諾給農民定心丸，農民相信隨著城鎮化的推進，享受與城市相同基本待遇不再是不可逾越的高地，因而加快農民轉移城鎮的步伐，利于推進農業流動人口市民化進程。從另一側面講，以“縣級為主”的教育體制不僅不利于城鄉教育的平衡，而且會減緩甚至阻礙城鎮化的進程。另外，結果顯示，中央政府與省級政府之間的分權總體上對城鎮化的效率沒有產生顯著影響，也就是說中央與省級之間統籌權漂移對省域內城鎮化效率的影響不顯著。

(二)中央與省級政府間教育統籌權漂移與城鎮化效率

表9～10的回歸結果顯示，教育統籌權在中央與省級政府之間漂移對流動兒童與留守兒童產生不同的影響機制。教育統籌權向省級漂移對流動兒童產生了負向的顯著影響，而對流守兒童產生了正向的顯著影響。即表明在中央與省級政府之間，統籌權向中央漂移，會拉高流動兒童的比例，而降低留守兒童的比例。具體而言，統籌權向中央每漂移1%，流動兒童比例會提高0.17%，留守兒童比例會降低0.50～0.62%。比較而言，留守兒童下降的幅度比流動兒童提高的幅度快，表明城鎮對流動兒童吸收的速度超過留守兒童轉移的速度。進一步言之，中央統籌權提高有利于推進城鎮化。另外，對省級政府與省級以下政府而言，教育統籌權向基層每漂移1%，流動兒童和留守兒童的比例分別降低和提高了0.01～0.11%、0.16～0.30%，表明教育統籌權下沉將促使流動兒童不得不返回農村成留守兒童，再一次印證統籌權下移不利于城鎮化的推進。

表9　流動兒童比例的影響機理評估結果

(三)其他因素與城鎮化效率

從表8～10的估計結果可以看出，其他的變量影響基本符合我們的預期。生均教育經費比重越高，表示城鎮化的教育經費優勢越大，對流動人口特別是帶子女上學的農民吸引力就越大。生均教育經費比每提升1%，對城鎮化效率的影響就提高0.20～0.31%；總體上看，生師比對城鎮化的影響不顯著，可能原因是隨著人口向城鎮流動，大量的農村兒童向城鎮轉移，導致城鎮學校的生師比優勢下降了，因而表現出了影響的式微。另外，生均教育經費與生師比對流動兒童與留守兒童的影響，總體上具有相似性。控制變量方面，農村學生比重，對城鎮化效率影響不顯著，而農村平均受教育程度和城鄉收入對城鎮化效率均具積極推動作用，兩者每提高1%，對城鎮化效率的拉動幅度分別為0.21%和0.26%。

表10　留守兒童比例的影響機理評估結果

不難看出，教育統籌權在中央、省級及其以下層級之間的漂移，對城鎮化推進效率、流動兒童和留守兒童產生了不同的影響。總體上看，省級教育統籌對本地城鎮化效率的拉升作用顯著，而中央政府對流動兒童及留守兒童的城鎮化效率影響作用更為直接深遠。基此，城鎮化進程中義務教育統籌權及成本分擔可按如下進行：第一，流動兒童流動方向已相對確定，但涉及到流動地和流入地的戶籍問題，而這一問題屬于全國性的制度安排，統籌權應放在中央政府，統籌成本由中央和地方共同承擔，中央承擔更大責任。第二，省域內未轉移的兒童統籌成本，由省級政府承擔。第三，縣級及以下政府發揮屬地管理優勢，著力推進人口流動的信息化建設與管理工作，掌握好流動兒童流動地、留守兒童父母流動方向等信息。

六、結論與建議

教育統籌成本估算結果表明：教育資源城鄉差距地區不平衡突出，城市間差異大，決定了依靠地方為主推動改革的路徑困難重重。以公共預算教育經費為基本內容的教育資源統籌改革在財政上具有可行性；省級教育統籌對本地城鎮化效率的影響顯著，而中央政府對流動兒童及留守兒童的城鎮化效率作用更為顯著。與城鎮化同步推進是教育統籌改革的關鍵突破口，也是新形勢下必須實施的推進戰略，如果相關部門能站在更高視角全面合理評估成本，似乎難以承受之重的教育統籌改革其實是完全可以在全國層面整體推進。

除了教育統籌本身，地方在推動改革中還受到現行制度的約束，如戶籍制度、現行招生制度等，而且教育改革的本質不是增長而是分配，是新增成本的再分配，依靠地方自主推動教育統籌改革阻力和困難不言而喻。因此，以流動兒童和留守兒童為重點對象推進改革是城鄉教育資源統籌成敗的關鍵，中央政府承擔更大責任是基本方向。

在全國財政投入上，公共預算教育經費為基本內容的城鄉教育統籌具有可行性。城鄉教育統籌要改變過去二元結構，成本付出是必不可少的，但資金不是根本制約，未來推進更高質量的新型城鎮化所要求的城鄉教育資源統籌總成本不會造成太大的財政負擔，合理的成本分攤機制將使改革更加順利推進。

在統籌策略上，中央應以更大的勇氣，更大的責任來推動，提出一攬子解決方案，打破現有的行政區域分割，在所有省市內同步推進，以便于合理分攤成本。在推進新型城鎮化過程中，流動人口多的地區和城市，尤其是東部各省市，統籌改革成本負擔較重；而流動人口較少的地區和城市同樣存在較多的留守兒童，改革負擔不小。中央承擔起流動兒童和留守兒童的統籌成本，省政府承擔不轉移農村兒童的統籌成本。縣政府需承擔起推進縣域信息化建設重任，發揮人口流動信息服務的基本職能，準確為流動兒童提供教育公平決策。

需要特別提出的是教育統籌改革須與其他關鍵領域改革協調推進，特別是戶籍制度和招生考試制度。推動更高質量的城鎮化建設，城鄉教育的統籌離不開這些領域的協調推進。新型城鎮化是我國未來十年或更長時間經濟增長與發展的最大潛力所在，教育統籌改革須付出成本，但同時也帶來紅利，對成本估計過高而對紅利估計過低可能會造成人們對阻力的害怕而失去最佳的改革機會。

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責任編輯曹莉

網址：http://xbbjb.swu.edu.cn

DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2016.03.011

收稿日期：①2014-08-20

作者簡介：韋吉飛，管理學博士，教育部西南大學文科重點研究基地研究員；西南大學教育學部，講師。

基金項目：國家社科基金項目“新生代農民工創業與市民化協同聯動機制研究”(14CJY017)，項目負責人：韋吉飛。

中圖分類號：G521

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9841(2016)03-0087-11