城鎮化時期農村糾紛化解中的“關系效應”研究①

允 春 喜，徐 西 慶

(1.中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100；2.中國人民大學 公共管理學院，北京 100872)

城鎮化時期農村糾紛化解中的“關系效應”研究①

允 春 喜1，徐 西 慶2

(1.中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100；2.中國人民大學 公共管理學院，北京 100872)

摘要：糾紛化解機制的“嵌入”性與“鄉土元素”結合，使農村“關系效應”得以呈現。松散治理結構使關系介入成為可能，有限理性村民偏好于關系并致力于社會網絡的發動，基層化解平臺的低效則刺激著關系的進一步延展，而成本沉積和慣性最終使關系變得不可退出。因此，應進一步加強法治農村建設，建立沉入農村的高效制度，通過提高對機制的信任、縮短關系的空間、弘揚社會網絡的公共性，并致力于制度背后的新型鄉村文化建設，在法治和自治結合的基礎上推進基層社會治理，逐漸破解“關系效應”。

關鍵詞：城鎮化；農村；糾紛化解機制；關系效應；社會治理；法治農村建設

伴隨城鎮化逐步推進，農村地區糾紛開始超出傳統范疇。鄉鎮政府致力于貫徹上級政策，從“大隊書記”向“居委會主任”階段過渡的村委則無力也無意在糾紛化解上做更多努力，農村地區一定程度上呈現失序狀態。黨的十六大開始逐步建設過渡時期的農村糾紛化解機制，但卻在運行中被無往而不至的鄉村關系緊緊包圍，甚至與私人“關系”共同加劇不平等。“關系”這一鄉土元素如何影響了農村糾紛化解進程？

一、糾紛化解機制的“嵌入性”與“關系效應”的呈現

傳統鄉土中國是封閉穩定、講究道德的“禮治社會”。“維持禮俗的力量不在身外的權力，而在身內的良心”，即使出現逾越禮法的行為，解決方法也是以鄉紳與長老教化為主[1]，從而使農村地區維持了長時期的“無訟”狀態。而城鎮化的興起使差序格局的農村結構分解為“原子化”[2]個體，糾紛開始圍繞土地征用、錢款補償展開，超越了傳統鄉村所能解決的范疇。

城鎮化時期的利益分歧使權力下鄉成為必需，政府主導的糾紛化解機制自上而下建立。它依托基層公務人員治理鄉村事務，代表國家權力在鄉村社會的“嵌入”。一種制度或行為進入另一種社會結構的過程中，由于本地原有“參與者根植于社會土壤并對這片土地形成依賴性”[3]，若兩種制度在結構、目的和運行邏輯上存在不同，便容易產生不相容。由于農村向來信任熟人勝過信任制度，缺乏追求程序性價值的意識，常“公事私辦”或“私事公辦”。這就導致糾紛化解機制在農村的文化基礎相對不足，民間和政府兩套化解辦法之間的張力不可避免。而且，鄉村糾紛的解決沒有統一紛雙方很難自行達成合意，在雙方博弈之外一般需要第三方力量的介入。正是從“兩方”向“三方”的擴展中，許多不確定性因素衍生。因此，權力下沉到農村整頓秩序的同時，也將可能的鄉土元素帶到基層治理。

當前，“鄉土元素”正在成為破解農村制度化治理困境的重點。許多體現著中國文化特殊主義結構[4]的話題被提上議程，如“權力和利益的結構之網”[5]、借助“文化人”或“江湖勢力”的民間理性[6]等。農村習俗仍然在一定程度上影響甚至決定著人們的思考和行為方式，使“大部分糾紛是通過法律以外的調停以及根據舊風俗和地方上的意見來解決的”[7]，這在農村地區來說就是“關系”。中國農村糾紛化解存在以禮制為特征的大傳統、基于權力擴張和權威的小傳統以及國家法律規范三種范式[8]，社會關系網絡正是對應“大傳統”而存在的化解方式。不管是村委選舉、征地補償、獲取低保資格還是打官司上訪，都離不開“托人”“走關系”。表面上糾紛化解在嵌入式的機制內部層層遞進，實際上整個過程明顯受到關系的制約，形成“受關系影響的村民行動”和“嵌入性的糾紛化解機制”兩套互動糾纏的路徑。糾紛解決的開端、發展和結果在制度之外還受外部關系影響，關系介入既有主動尋求的成分，更有無可奈何的意味。作為糾紛化解機制“下意識”的替代品，求助于關系的人群多，所動用社會關系成分復雜、覆蓋面廣，已經成為一種社會現象。

“關系”在農村糾紛化解中的作用，現有研究已有所涉及。宗族調解和親友調解相比公共機構介入成本相對較低，“關系”因而可充當經濟性工具。另外，關系也可充當策略性工具，由親戚組成的“初級關系”和“同學、戰友、老鄉……組成的次級關系網絡”[9]是農民表達利益的首選支持力量。現有研究或從宗族性和經濟性方面闡釋關系運用的原因，或通過定量方法探究關系資源對村民選擇糾紛化解方式的影響[10]。然而，“關系”是存在于整個化解過程的連續變量而非局限于某個階段的靜止工具，其作用范圍也從村落逐漸延伸到更廣的權力單位。更重要的是，現有研究尚未解釋在多元糾紛化解機制紛紛建立的背景下，村民偏好“關系”對國家治理產生的深層結果和意義。只有透過糾紛事件本身分析村民、制度以及“關系”之間的互動，才能更接近真實。

二、農村糾紛化解中“關系效應”的發生發展邏輯

村民為何選擇通過“托人”解決糾紛？關系效應是一種偶然還是必然？關系又如何不斷延展并干預糾紛化解？D村是山東省L市靠近市區的小村莊，2009年開始舊村改造。期間，部分村民抱怨政府沒有考慮到自己在糧食、樹木方面的損失，千方百計爭取更高數額補償；部分村民發覺本村補償金幾乎不足鄰村一半且遲遲不予發放，懷疑村委從中作梗。在這一過程中，關系隨事件發展得到不停應用。我們對該事件進行持續調研，以深入分析關系效應的發生發展邏輯(表1)。

表1　D村土地征用補償糾紛中的“關系效應”

從村民產生利益訴求到綜治辦S科長和區政府X科長的介入，“橋接工具性”是“關系”運用最重要的特點。無論是村民需求和糾紛化解機制之間，還是在村民行動和政府應對之間，仿佛都存在一條相對緊張的鴻溝。我們采用“以村民需求為中心的關系與嵌入性的糾紛化解機制持續互動”的框架來探討關系效應的成因和邏輯(圖1)。

圖1　以村民需求為中心的關系-機制互動

(一)關系介入的可能：松散治理結構與“弱回應”生態下的可能選擇

應當指出，化解糾紛有多種方式，并不必然產生“關系效應”。D村補償方案公示前，部分村民曾要求村委對該方案給個說法，村委均以“不清楚”“管不了，咱說了也不算”為由置身事外。大約半個月后，三戶不處于同一“圈層”、沒有任何“交集”的村民達成了共識：其一，與鄰村相比，自己是利益受損者；其二，補償標準蹊蹺，村委或者辦事處肯定負有責任，這樣便增加了勝算。這成為此次行動的核心信念和私密動員的主要說辭，很快吸引了其他不愿拋頭露面但愿意“簽字畫押”的村民。反思現象背后的整個過程會發現，事件本身大多帶有“半制度化利益分配”特點：經基層官員和村委下達的補償標準本身引起村民懷疑；補償方案往往在“出事”后相應調整；所分配的資源是集體的還是“自己本該得到的”并不清晰，因此爭取利益并不“違背良心”；基層官員也常常會采取變通手法落實征地、拆遷政策。城鎮化時期的資源分配過程具有單向、線性、階段性，為了盡可能獲得這些資源，村民之間互相排擠，“找大隊書記送禮求情、暗地里使絆子的事情頻頻發生……沒有對錯之分，你不搶不爭，吃虧的是你自己”*本處及下文各處出現的談話，若無特殊說明均由筆者對D村村民訪談所得。。

如果存在強有力的鄉村秩序，抑制此種膨脹扭曲的熱心并非不可能。代表國家整合力量的“鄉治”和代表農村社會內生秩序的“村治”共同構成鄉村秩序的主體元素，其效能及搭配決定著村莊“內部自治”和“外部管理”的有效性。這一治理結構卻在城鎮化時期表現出“整體性松散”傾向，使“村民游離于村級組織，村級組織游離于基層政府……原來所擁有的動員力和控制力也隨之喪失”[11]，進而使糾紛化解具有了彌漫和外顯的特征。一方面，村委起先是“國家權力與地方知識之間互通的媒介”[12]，但隨后因其在利益分配中表現出的自利性而失去公信力，此次行動中村莊動員的私密性正源于此。村民之所以私下動員村民并對他人疑問也含糊其辭一語蓋過，是因為他們很清楚，向政府“討要”好處的活動必須“瞞著村委會，防止大隊書記搞破壞”。另一方面，由于鄉鎮滲透到農村的權力輸出能力和物資汲取能力逐步減少，鄉鎮與村莊間制度性的權責關系逐漸淡化。“我們的國家政權一步步后退，退出農民的生活領域，卻給農民留下一個暴力與屈辱的灰色世界”[13]。村治與鄉治的共同混亂讓村民擔心“大隊書記找人把自己遞交的檢舉材料動了手腳”。基層政府或無法迅速回應農民需求，或使村民因其“高高在上”而產生嫌隙。在這種“弱回應”的基層行政生態下，誰率先取得“上面”的關注和重視，誰就能在糾紛化解中占據優勢。因此，作為工具的關系網絡不失為“與政府通氣”的良好辦法，村民期望“通過政府里面的熟人打招呼”順利得到關注。

(二)關系偏好的確立：有限理性下的村民認知與策略

西蒙指出，決策者在決策前并不能掌握所有方案和信息，也沒有一個能度量的效用函數，因而無法對效用函數求極大化，而只有一個可調節的欲望水平。這個欲望水平受決策者的理論和經驗知識、搜索方案的難易、決策者的個性特征等因素所調節，決策者以此來決定方案的選定，從而獲得問題的滿意解決。[14]“關系效應”便體現著村民行動決策中的“有限理性”成分。糾紛化解機制的建立與國家對社會穩定的強調對村民起到了威懾作用，成為表達利益訴求和化解沖突不可避免、可供選擇的部分。村民對“犯法”和“蹲監獄”的恐懼更甚于對個人利益損失的擔憂。正是在“自保”和權益的相互平衡下，村民寧愿保留對國家機構的“淺層信任”而采取保守路線。

于是，糾紛化解機制與關系效應共同形成了農村處理糾紛的兩大方式。村民為何最終選擇了“關系”而不是“制度”？這取決于村民對糾紛嚴重性與糾紛化解機制的認知程度。村民將糾紛簡單區分為兩種：自己“得理”的糾紛和自己“理虧”的糾紛，這表明村民很在意自己行為的“合法性”。村民對不同糾紛也有不同需求，若自認得理，則希望賺足臉面、維護權益；若明知理虧，則希望盡快平息事件。但需要指出的是，這只是村民自己的“認知”，即“我認為我是得理的”而并非“事實上我就是得理的”。村民對糾紛化解機制的認知也有兩種：機制“管用”或“不管用”。在此基礎上形成四種組合(表2)：自己“理虧”但制度有效性強——依托關系進入法定機制解決糾紛，因為只有依靠關系尤其是“政府內部的人”，才能保全自身利益；糾紛“理虧”且制度有效性弱——期待可依托關系私下了斷；糾紛“得理”且制度有效性強——則主動通過機制解決糾紛；糾紛“得理”但制度有效性弱——依托關系進入機制，通過熟人向政府討要說法。

表2　制度認知—糾紛性質組合下的策略選擇

由此可見，一旦村民認為機制“不管用”，依托關系的可能性就大大增加。村民們完成聯絡任務后，面臨的第一個難題便是怎樣表達團體需求。當部分村民提出求助于建立在村支部的“民主協調委員會”后，遭到其余參與者的反對，因為“只見掛著牌子，不過基本上是關著門的”，頂多“有一兩個人值班，管不了什么用”。因此，只有自身力量足夠強大才能受到制度的重視，而方法就是動員更多人或“托人”形成照應。村民最終采取了低風險的“土方法”：找“門路”，即通過政府相關工作人員，“把自己的冤枉送到管事人耳朵里”。用村民自己的話說，這種問題憑一群農民說了自然不算數，只要有人在“管事的人”面前說話就好辦多了。糾紛化解機制在很多地區并未主動向村民伸出“國家機構的觸須”，主動進行政策宣傳以改變村民認知習慣，因此也無法替代村民對關系的偏好。“關系”仍然是村民首選的行動策略，而通過親友“托關系”則成為隨之而來的首要任務。

(三)關系網絡的發動與關系依賴性：行政壓力與民間動力系統的對抗

糾紛化解中形成了行政壓力和民間動力兩個相互作用的系統。前者是相關政府部門的層級組織，后者是由需求性村民與特殊政府人員組成的行動單位，兩個系統之間存在潛在的對抗行為。作為有限理性的決策者，出于物質能力和公共精神有限、對行政組織名譽的考量、行政執行失誤等多種壓力因素，每一層行政組織都會力圖阻斷后者。表1中X科長突然“失聯”正是因為受到了來自區政府的壓力，當村民再次前往X科長父親住處時，其父告誡村民“為他的前途考慮一下”。“村民糾紛—鎮長憤怒—綜治辦主任煩惱—村主任受苦”的邏輯并不罕見，類似于“主任……對著手機大喊，‘你們村是怎么搞的……干什么吃的你們，趕緊過來’”[15]這樣的片段時常發生。

面對這種壓力，村民只能依賴外界獲取行動方向和能力支持，必須在每個層級“找人”以形成上行傳遞的“動力機制”。關系網絡的發動首先是利用初級關系向基層政府擴展。由于村民與政府之間的親密交集無法一蹴而就，他們最先想到向L校長求助。因L校長有不錯的社會地位，與這幾戶村民中的三家同姓，還與其中一名村民是未出“三服”的親戚，這個“面子”不能不給，否則“只管自己前途、不管兄弟死活”的不仗義行為將成為全村人的話柄。L校長又委托教育局Q副處長幫忙，終于聯系到A街道辦事處綜治辦S科長。牽扯了這么復雜的關系，S科長或親自出面或開介紹信，幫助村民與辦事處書記和其他分管領導見面。而地緣關系及社區名聲也在關系網絡發動中起到一定作用。幾戶村民不止一次向區政府X科長父親求情，其父最后也一再提醒，這幾戶村民按輩分都是“叔輩”，不要在村里壞了名聲，X科長最終在“鄉親”壓力下開具了相關材料。

每經過一層政府，相關信息和行動都離不開聯絡人，從而對社會關系的依賴日益加深。“若不是X科長提前做工作，我們連政府大門也進不去，連局長在哪個辦公室也找不到，更別說受接待”。而當失去X科長的支持后，村民們的遭遇則完全不同，“打發人，滿口說已向上級反映”。隨著政府層級的提升，動力系統不可避免地受到行政體系的影響。村民所指望的“關系”一開始就是以“精英介入”的方式充當村民和基層政府之間的和事佬，在必要時會毫不猶豫“道義地甩包袱”自救，從而將礙于情面接受的“面子活”撇到別人身上，也將承擔壓力的風險外轉。遇到這種情況，進退兩難的村民只能受制于外部因素。“甩包袱”代表著血緣責任的耗盡，因此需求性村民的社會地位是影響民間系統延伸水平的關鍵因素之一(圖2)。在村民眼中，“要是鄉鎮里有人，就能幫著把事情辦好，區里或者市里有人，沒人敢和你過不去”，而沒有關系的村民，要么退出糾紛，要么跟隨別人行動。*陷入糾紛后的村民實際上可分為三種群體：利用關系獲取優勢的群體；社會關系貧乏并退出糾紛的群體；采取極端行為以獲取重視的群體。而糾紛的主要發起者都是比較特殊的村民。對于一般的村民來說，他們大多以沉默換取生活的安寧。

圖2　行政壓力系統與民間動力系統對抗*本文所涉及的案例是需求性村民—政府對抗型，但此外村民—村民對抗型糾紛也可能出現。后者會出現兩個相互競爭的民間系統，形成更為復雜的局面。

(四)關系的層級延展與強度：基層糾紛化解平臺的低能力刺激

盡管基層政府負有化解糾紛的直接責任，但只要“不出事”就不會為此消耗太多精力，因此“認識人”的從中斡旋十分必要。正是由于S科長努力，F街道才向上級政府提交一份專門報告。而后也是S科長透漏，一味依靠辦事處恐怕無益，并主動提供了區政府X科長的聯系方式。

因此，即便是已得到受理的糾紛也容易陷入基層化解平臺的“化解陷阱”。村民最關心土地糾紛和相關補償，而鄉鎮政府只有報告權卻沒有充足決策權，反而可能延誤化解糾紛的最佳時機。此外，L市現行糾紛化解遵從“基層匯總—分流—辦理”的流程，分流中心的意見成為化解方案出臺的重要基礎。但實際上，糾紛分流中心的工作是“把糾紛匯總一下，給各個部門發過去”，它與具體執行的部門之間并無指導關系，推卸責任的情況并不少見。而且出于防止事態擴大的考慮，人力和物力有限的鄉鎮政府傾向于先將村民“困住”，“滿口應承下來……五天以后我又來問，說上面正在處理，讓我耐心等等”。不愿等待一個含糊決定的村民打算依靠關系跳出基層的包圍，這正是機制化解效率較低的產物。*如果在政府內部“有人”，村民在經過一番周折之后最終可以受到上級政府的重視。然而來自農村的糾紛在其整體職能中所占的地位并沒有多高，高層政府也很少親自處理，而是更傾向于給基層政府作出指示，再次將糾紛帶回到基層處理，即“石頭飛上天還是要落地，事情出在哪里最后還得由哪里來解決”。這樣，曾經依靠關系擺脫本級解紛機構的村民便需要關系重新進入機制內部。或者說希望這一級政府能夠不計前嫌，重新受理糾紛。正如吳毅所說：“從局部看卻意味著以對地方政府告狀的形式來捍衛自身權利的他們，在不到萬不得已之時也仍然在小心謹慎地給自己與區、鎮方面的關系留下可以回旋的空間，并不想將自己置于與政府完全對立的地位。”(吳毅.“權力—利益的結構之網”與農民群體性利益的表達困境[J].社會學研究，2007(5)：21-46)

農村社會糾紛的化解可由公共權力主導，或者由政治領袖和群體性事件等外部力量推動。而大部分村民能運用的外部力量僅有溫和、隱蔽、可擴展性較強的社會關系。可見，糾紛化解機制中各個部門職能的稀缺性與其可接觸性、工作效率的比值，影響著社會關系介入的程度和方向。這個結論可用公式初步表示出來：

依靠國家提倡的方式化解糾紛正在逐漸成為多數村民共識，這在保證合法性的同時也帶來一定的不確定性，而“關系”則正是給予村民安全感的途徑之一。因此，“關系”、集體上訪與民間武力對抗，共同成為城鎮化時期村民利益表達的主要方式。

(五)關系的不可退出及限度：成本沉積與“關系慣性”的形成

弱關系可以充當“信息橋”[16]實現社會網絡的擴展，村民的關系網絡也由S科長上升到區政府X科長，由基層政府機構擴展到上層。而關系的運轉毫無疑問需要通過某類資源維系，村民不僅要請客吃飯、贈送禮品，還可能需要低聲下氣、委曲求全。盡管與S科長有同村和血緣關系，“第一次在我家訂菜，二百三十元；第二次是從辦事處出來進飯店，八個人花了四百多……找X科長時，我們七個加上S科長和他父親，花了五百多。去人家家里問消息、求對策，也得給老人家帶點營養品……畢竟是求人家辦事嘛……人家又不欠你的，為啥給你賣力”。幾個月下來，D村村民不知不覺由利益訴求者變為實實在在的利益受損者。連續不斷的“跑關系”不僅占用了正常勞作時間，還在交通、飲食和“象征性禮品”方面帶來一定程度的經濟負擔。

隨著關系圈越拉越長，關系人與當事人之間的道義基礎變淡，代之起維系作用的乃是物質投入建立起來的新“感情”。因此，“關系效應”從本質上提供的并非解決辦法，而僅僅只是一個機會。而且，“象征性報酬”支出是一個重復過程，給村民帶來經濟痛楚的同時，又更加喚起對成功的渴望，“關系”擴展也由此產生不可退出的“慣性”。當成本積累到一定程度時，村民所接觸的關系和付出的報酬也達到了一定程度，反而更不愿放棄對關系的依賴。

但是，這并不意味著“關系”永遠不會退出。當村民無力負擔這種物質成本或看不到解決的希望時，先前積累的“巨大慣性”就會突然爆發。因此，“關系”在客觀上承擔著“進程推進”與“風險控制”兩種功能，它在為村民提供解決手段的同時又能防止極端行為發生。正是在L校長、S科長和X科長關照下，村民才保持了言語和行為上的克制。而當幾戶村民努力一年后一無所獲，并產生相對較大的沉沒成本，“在路上幾乎被人戳脊梁骨”，他們撕毀了最終補償公告，還與前來勸阻的工作人員發生肢體沖突，并搭建帳篷看守土地。“原生怨恨”和由“權力機關……表現出的不力、不當或無能”所引發的“次生怨恨”共同促成了群體性抗爭高潮的發生[17]。

當然，關系運用并不必然導致群體性抗爭高潮。這主要取決于村民對關系成本的承受力，而這又與關系的“初始高度”和較高層政府的反應靈敏度有關，亦即受制于村民直接擁有的社會關系或者說村民所處的社會地位。“爬到糾紛寶塔頂端的糾紛者，大多擁有更多與行政權力有聯系的關系資源”[18]。正是受職位與能力所限，S科長、X科長只能幫助村民至一定程度，卻無法左右政策結果的輸出。結合公式1可得公式2：

公式2：G(關系效應)=F(關系客觀介入可能，S，r)

其中，S為村民經濟社會地位，r為“關系”所能達的最高層政府的反應靈敏度。

三、關系效應的破解：法治與自治基礎上的社會治理

關系效應在農村形成了兩組悖論：尋求正義與正義扭曲，沖突緩和與激發沖突。它在“尋找正義和效率”的同時也在一定程度上扭曲著農村正義系統的運作，在緩和村民需求與制度缺陷沖突的同時也在引發新的沖突，在改變原有行政格局的同時也受制于新的格局。關系效應實際上展現了社會沖突醞釀和發酵的過程，講述了群體性事件和社會抗爭“發生之前的故事”。米格代爾早就指出，并不存在突然爆發的暴動，“農民一直試圖通過制度化的方式進行曠日持久的革命”，但是這些制度卻經常存在結構不完整、腐敗和壟斷等問題。[19]因而，凡是在政府不能創造有效秩序和制度的地區，農民就越有可能歡迎其他規范的出現。隨著城鎮化進程中村莊沖突逐漸超出鄉規民約禮治秩序的調節能力，農民只能從國家那里尋求糾紛化解之道。然而，有些地區過于強調“糾紛不出社區”“不出鄉鎮”等，但這并不是要把糾紛盡量在基層化解，而是要千方百計把糾紛“堵死”。當法定的秩序和制度變得可望而不可即，農民只能也必須傾盡自己所能掌握的層層人際網絡來和相關部門搭上關系。大多數農民都相信一定存在一個強有力的權威，它能夠代表農民的利益，至少能夠公正地安撫農民在城鎮化進程中的遭遇。

那么，農民心中所認可的法定權威到底是什么？根據歐博文、李連江“依法抗爭”的解釋框架，“合法抗爭使抗爭者能夠運用官方的法律、政策和其他官方提倡的價值來反對不遵守法律的政治經濟精英”[20]，法律在農民的抗爭和訴求中發揮了非常大的作用。于建嶸也提出了“以法抗爭”的概念，剖析了農民在鬧市宣傳中央文件、法律并且通過解釋相關法律條文來阻止有關部門亂收費的現象[21]，似乎也同樣印證了法律和政策在滿足相關利益訴求中的作用。但按照“依勢抗爭”“以理抗爭”等解釋框架，借助法律只是諸多抗爭策略中的一種而已，甚至法律的權威也并不是人們所首要信任并訴求的：“在強調‘依法治國’的背景中，人們對政策法規產生了一種良好期望甚至幻想，因而在調研分析時，法律的影子如‘依法抗爭’、‘以法抗爭’也就在幻覺中折射出來……法律本是維護公平、正義的最有力的武器，然而，目前越來越多的農民受到不法侵害時，他們幾乎都不是通過正常的法律途徑解決。”[22]人們借助法律保護自己、宣示自己行動的合法性，但是既不會選擇按照一般行政程序處理問題，也不會選擇進入司法程序。糾紛主體之所以選擇運用關系網絡，知“勢”、造“勢”、借“勢”、用“勢”，或者借助道德和政治的話語“以理博弈”[23]，其最終目標無非是使自己的行為與中央和地方黨政領導的立場相一致，從而引起政治權威的注意、認同和同情，最終借助政治力量來實現自己的訴求。因此，糾紛主體才選擇借助手中的關系跳出諸多行政程序的“包圍”，甚至“對經人民法院終審判決的相當一部分案件，村民并不接受……于是引發了新一輪的申訴與上訪”[24]，農村糾紛和抗爭既不能由行政解決、也沒有被法律化解，而是最終落入“政治”的范疇。

由此可見，已有的行動策略都打了法治的擦邊球，法律只是被使用但并未被農民所深信。實際上，農民“依法”抗爭的恰恰是基層政府的“土政策”和不合法的行為；即便是基層政府也未能依法行政，農民又怎么會“依法抗爭”？農民本身并不在乎究竟是行政、司法還是政治領域能夠解決問題，他們只是希望自己的合法權益不被侵犯、其他人也根據同樣的標準得到利益等。這就使得原本可以作為一般事務由制度自動解決的問題，現在都必須要求黨政負責人逐一處理。可見，如果法治和制度的效力相對較差，農民就需要通過支付巨大成本、制造各種外部效應來搶奪政治注意力。只要“法治”觀念還沒有真正樹立起自己的權威，更多新奇慘烈的行動就會不斷出現，利益相關者也都會用盡手段以得到政治首長的關注和批示。因此，破解關系效應必須重新恢復社會事務和制度規范之間普遍而有效的聯系，其首要條件就是在“法治”的范疇內進行社會治理，推進法治農村的建設。

雖然我國近十多年來一直致力于“送法下鄉”工作，但需要指出的是，農村法治化建設是作為民族國家建設的一部分而存在，本身就具有政治性功能[25]。也就是說，在農村實現“依法治國”的根本目的在于通過依法管理社會、依法懲治、依法維護社會秩序，法治成為自上而下約束農村社會的一種管理方式。在城鎮化進程中，建設法治農村的意義不再僅僅限于應對頻繁的斗毆事件和民事糾紛，“一個日益陌生化、異質化和流動化的村莊，比以往任何時候都需要一套權威性的規范體系和力量來維持秩序……國家法律進入的實踐，并不僅僅是國家一廂情愿的‘送法下鄉’，更表現為鄉村社會產生了內在需求后的‘迎法下鄉’。”[26]由此可見，“法治”不僅意味著采用司法的方式處理糾紛，而是一種更宏觀意義上的有關社會治理、依法行政的概念，它要求地方政府必須嚴格遵循法律規定，同時必須保證制度和機構處理社會糾紛的法定效力，否則法治農村建設將繼續沿襲“特殊化”的路子。

法治是整個社會行動的統一底線和村民自治的保障，因此，破解關系效應必須與法治建設聯系起來，注重制度規范的“可及性”，在“下沉”與效率上下功夫，從而提高村民對糾紛化解機制的信任。對于如何促進農村糾紛的有效化解，主要存在“多元化解論”和“基于鄉土元素的效力改善論”兩種觀點。隨著多元機制基本建成，村民需要的不再是“增元”，而是貫徹有力、執行迅速、進入暢通、應對及時的制度。關系效應的形成說明糾紛化解機制尚未給村民“有效”的形象，以至于村民找到“關系”才放心。有效的制度首先應被認知和信任，糾紛化解機制在實現機構建設的“硬嵌入”之后，應致力于對村民認知的“軟嵌入”。因而，可以集中力量打造糾紛化解示范區，相關機構認真對待和處理各類糾紛中的村民需求，以此培養制度權威，逐漸減輕村民對社會關系的依賴。維護社會穩定的最好做法不是控制或隱藏，而是要以行動讓村民看到，只有在社會制度的框架下才能最大限度實現效率和公正。

規范程度與工作效率無疑是糾紛化解機制的兩大維度，因此，應該破解基層化解陷阱，從而縮減關系效應的存在空間。第一個糾紛化解平臺的反應速度和質量將對后續環節產生不可估量的影響，可在縣(區)黨委下成立社會治理中心，在各鄉鎮建立社會治理中心的垂直領導體系，通過重塑糾紛化解的權力中心來提高基層效率。同時，在提高政府對于民眾的誠信基礎上，應該更加注重政務系統內部的上向誠信、下向誠信及同級誠信[27]，從而提升基層社會治理中心化解糾紛時的能力和效度。另外，糾紛化解機制應從“懸浮性”逐漸“沉入鄉村”，實現與村民無障礙對接，通過領導下鄉接訪、設立駐村干部等來滿足低成本化解糾紛的制度性供給，避免村民因“觀望”“門難進”而找關系；通過電話熱線、村頭郵箱和匿名舉報，鼓勵、保護村民表達利益訴求。同時，加強監督工作人員，防范關系的不正當運作，及時公開化解方案及法理依據并以一定方式公示，從而防止尋租行為、降低效率。

法治解決的是“形式合理性”與“程序合法性”，而“合情”問題則更需要由基層自治來逐漸化解。“如果我們要在非基層建立法治，我們必須首先安排好基層的治理問題……鄉村的、基層的、下面的治理難題只能用一種非司法甚至反司法的方式來解決。”[28]這種基層的反司法理論，也就是要在自治的領域內解決“合情”的問題，從而切斷社會“不滿”向糾紛轉變的路徑。因此，應當在農村治理中弘揚社會關系網絡的公共性，實現關系效應內斂化。社會成員處在關系網絡中并受到周圍環境影響，村民遭遇糾紛后首先會向“周圍的人”征詢。這些潛散在農村社區的關系結點為村民出謀劃策，村民行動往往表現出“精英”的意愿。雖然傳統農村也存在私人關系化解糾紛的情況，但主要局限于農村社會結構的固有功能體系，如村莊中的“門子”[29]、公認的道德模范和各家族“當家人”，他們在村中享有名聲威望并固化為村莊秩序結構中的一部分。如何將“私人關系”加以整合并塑造為促進糾紛化解的“公共關系”，是一個值得研究的話題。可以公共責任和榮譽整合民間力量，建立起農村“公共關系網絡”。對于糾紛化解中的關鍵人物，如任職于基層政府的“村級官員”、德高望重的村民代表，共同組成糾紛化解小組。政府通過授予名譽來“購買”公共服務，從而將村莊潛在的反對性力量納入社會治理框架，引導糾紛主體向理性方向發展。

城鎮化不僅僅是地域空間的變化、產業結構的調整和人們職業的轉變，更是一種觀念和文化上的變革。中國近代的自我反思，也是逐漸“先從器物上”，然后“從制度上”，最終“從文化根本上感覺不足”[30]833。我國已經在逐漸建立完善糾紛化解相關的各種制度，但也應該關注農村固有的鄉土文化，這是決定制度運轉效果的潛在而重要的因素。農村糾紛化解中的“關系效應”還是與長期主導農村社會的封閉性文化有關。在這種文化之下，村民之間處于既相互競爭又相互隔絕的狀態，往往暗自通過關系效應來追逐一己私利；而村民和政府之間則是“管理—服從”、“請求—恩賜”關系的結合，相互之間的社會信任資本也相對不足。從某種意義上說，正是這種崇尚競爭、相對封閉的政治文化固化了農民的行動策略。因此，破解關系效應需要實現公開、合作、表達型的自治文化，村民之間、村民和政府之間能夠做到開誠布公，按照合情、合理、合法而不是關系的原則來實現社會的良好治理。隨著社會主義新農村文化建設的穩步推進，農村新型關系網絡的形成和發展，相信農村糾紛化解中的關系效應也將逐漸得以改善。

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責任編輯劉榮軍

網址：http://xbbjb.swu.edu.cn

DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2016.03.004

收稿日期：①2015-09-13

作者簡介：允春喜，法學博士，中國海洋大學法政學院，副教授。

基金項目：國家社會科學基金項目“中國傳統國家治理思想的當代價值研究”(15BZZ014)，項目負責人：允春喜；青島市社會科學規劃研究項目“中國傳統國家治理思想的現代意義研究”(QDSKL1501002)，項目負責人：允春喜。

中圖分類號：C912/D669

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9841(2016)03-0027-09