對完善和加強國有企業監管的思考

吳躍農

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對完善和加強國有企業監管的思考

吳躍農

改革開放三十多年來，隨著公有制經濟和非公有制經濟相互促進、并駕齊驅共發展，國民經濟總量不斷增強，國有資產增值，并繼續呈良好增長勢頭。

國有企業是公有制經濟的主要運行載體和國有資產創造增值的實現形式。因此，管好用好國有資產，防范國有資產在國有企業經營過程中的內部流失，需要依法而為，建立有效的監管制度。完善和加強對國有企業的監管，是我國經濟新常態下極為緊迫的理論課題，更是社會主義基本經濟制度實踐中必須面對的嚴峻挑戰。

一、完善和加強對國有企業的監管，要從傳統文化下的“人治”思路向現代企業制度經營管理“法治”思路轉變

多年來，國有企業在完成現代企業制度的轉型和建設發展中，根治企業存在的一些弊端，表現出國有企業對我國經濟“新常態”高速發展的貢獻，使“中國制造”向“中國智造”轉型，有力促進我國工業制造業由中低端向中高端產業鏈的快步攀升。完善和加強對國有企業的監管，必須經歷一個從傳統文化下的“人治”思路向現代企業制度經營管理“法治”思路的轉變。

現代企業制度下的國有企業選人用人觀，與“黨管干部”的原則是一個方向的，“從嚴治黨”就是對國有企業經營者有理想人格的道德信任和要求，通過樹立高尚道德的先進典型，引領風清氣正的選人用人導向。高尚道德是參與和維護制度建設的基本力量和前提，但不是包辦。結合“黨管干部”的原則和紀律，以重理念、重契約、排除人情面子關系，在責權清晰的法治文化下選人用人，讓人民群眾感受到公平正義。在傳統文化中，特別是國有企業人際之間很講情面，但情面是有底線的，這個底線不能破壞公平正義。要求國有企業經營者懂得用法治方式開展工作，確保國有企業的用人機制，具有強大活力，建立健全與“用人要疑，疑人要用”相配套的人事紀律和財務紀律的監管機制。

加強和完善國有企業的監管，看似聚焦于國有企業的經營者、高層管理者，把他們置于“可懷疑”和“應懷疑”的對象，但從本質上說，這是對國家和全體公民的負責，也是對國有企業前途的負責。因為要從制度上解決國有資產所有者對出資人、經營者的信任和出資人、經營者對國有資產的盡職問題，必須明確國有企業出資人、經營者的權力界線——職責范圍在哪里，權利、責任在哪里；確定紀律底線——堅持社會主義基本經濟制度，遵守公有制經濟的道德規范，決不能在涉及重要決策、重要人事任免、重大項目安排、大額資金運作的“三重一大”問題上濫用職權、以權謀私、化公為私；設立法律紅線——逾過職責界線用權，或者為官不為、懶政庸政怠政，殆誤發展時機等行為造成國有資產流失，都要受到懲處。

完善和加強國有企業的監管，要做到四個防范：一是通過嚴密的國有資產流向監督，對國有企業上位管理者、出資人進行防范，防止國有企業演變成位高權重者、國有資產管理者出資人的私人錢袋子；二是通過嚴格的、科學的選人用人機制，嚴格按照“德才兼備，以德為先”和干部革命化、知識化、年輕化、專業化的標準選人，經公示得到群眾公認來用人，防止將國有企業變質成為一些高齡的高級別領導同志仕途到頂補償優渥待遇的風水寶地；三是通過規范的監察機制和有力的監管措施，既要防止國有企業成為經營者盡興而舞的財富舞池和自捕自食的捕獵叢林，也要防止內部管理低效無效、決策失誤、效率缺失等問題造成國有資失的減損流失；四是通過監察和法律干預，嚴密掌控國有資產在深化改革過程中的明細變化，防止國有企業在各地出臺的“國有企業改制”、“混合所有制發展”、“兼并重組”、“分類改革”、“整體上市”、“國有資本投資公司試點”等重大改革過程中發生資產低評估或負估值、高賣低買、暗箱操作、少數人控制等造成的向相關利益方大面積輸送利益、“私有化”作賤國有資產的嚴重不法行為的發生。

因此，要以過硬的監管制度和執行到位作為防范扼制國有企業出資人、經營者違規違紀和腐敗頻發的首要措施，以過硬的監管防范為國企選人用人的首要措施，以過硬的監管防范為培育和約束國有企業經營者對國有資產忠誠盡職的首要措施，以過硬有效的監管防范加上激勵機制促進國有企業健康成長，使其成為踐行社會主義核心價值觀不可動搖和不可置疑的主力軍。

二、關于完善和加強國有企業監管的建議

在“黨管干部”原則下，十八大后中央紀委依據黨章和黨紀條例派出中央巡視組進駐國有企業，對央企黨委書記（董事長）進行黨紀巡視，已經顯出極大威力，及時有效地發現問題、對存在的問題責成國有企業黨委書記第一責任人進行整改，這是具有強大震懾力的有效監管辦法，一些腐敗分子已經紛紛落網。

應該說，中央紀委派出中央巡視組對央企巡視是有效的，但主要是解決國有企業的存量腐敗問題，是一個偏重治標的辦法。常態化監管是日常性的制度防范，扼制和挽救國有企業在經營過程中的決策失誤和國有資產流失問題，是警示和防止“好人變壞人”的防微杜漸機制。

完善和加強國有企業的監管體系，關鍵在于有法可依。要根據法律法規、中央關于依法治國、加快轉變政府職能的相關要求，及時出臺《國有資產監管法》，加快政府職能轉變和簡政放權；整合監督資源，加強多種監督形式的協調配合，形成全方位的互補監督機制；提升監督的整體效能，構建監管制度的大力度和貫通性，實現常態化監督；促進國有企業經營者從善向善的正能量，防止好人變壞人，防范國有資產流失。

現在的體制，國有資產的管理有三個層次的責任主體，一個是政府，行使國有資本的公共管理和監管職能；一個是國有資產的出資人代表，根據政府授權，享有國有資本收益等股東權利，履行股東義務；第三個是國有企業的經營主體、經營者。說到底，這里還沒有為國有企業的所有者——全社會公民——提供一套能夠對國企內部掌握實際控制權的人的監督和糾正機制。

所以，完善和加強國有企業的監管，實質上是國家通過獨立于現在三個管理責任層次的機構和人員來代表資產所有者，履行監管職責。將監管的制度、方式及措施建立在密切聯系群眾和社會各界之中，把對國有企業的監管扎根于群眾和社會各界，并動員群眾和社會各界積極有序參與，形成外部監管和經營國有企業的兩條線不交叉，即外部監管國有資產的人員和經營國有資產的人員完全分離，割斷和擺脫兩者可能的直接利益粘連和尋租關系，使兩者在不同位置共同代表國有資產的正方向運營，完成國有資產的創造增值，為此，筆者提出在黨的領導下，發揮統一戰線“民主監督”作用，采取“多管齊下”的監管措施。

第一，充分汲納中紀委派出巡視組的成功做法，變臨時性派出巡視組為紀檢組織的常駐。設立獨立的央企及國有企業專職紀檢組織，配備專職紀檢干部和工作班子，紀檢干部不得擔任央企及國有企業內部任何職務，包括紀委書記、副書記、工會主席等，不受國有企業人事體制的任何牽絆，國有企業紀檢書記由具有管轄權的上級紀委任免。

第二，由黨委、紀委主導建立國有企業“三重一大”咨詢委員會。發揮各民主黨派、工商聯民營企業家、行業商會等社會各界聯系面廣、專業人才聚集、產業內行的優勢，吸收他們參加咨詢委員會，對國有企業“三重一大”項目進行咨詢會診。咨詢委員會沒有對國有企業正常運行的干政權，只提出意見建議供國有企業決策經營者參考，并上報國資委備案。

第三，設立國有企業社會監督委員會。成員由國資委、紀委（監察部門）、組織部、統戰部聯合聘任，成員應為社會各界具備專業素質和能力的代表，實行任期制，每任3—5年，并授予一定的權限。對設立這個國企社會監督委員會的具體意見是：①社會監督委員會成員不得從企業領取任何津貼，但可由國資委發給一定數額工作補貼，并根據履行職責的情況發放獎金；②社會監督成員不能由國資委提名，而應由組織部、統戰部提名，紀委（監察部門）、國資委同意，由此避免形式大于內容的現象；③社會監督委員會成員中可考慮有一定的各民主黨派、人民團體成員和優秀民營企業家代表參加；④優秀民營企業家代表的選擇，可考慮選擇同業人員，以內行監督內行的方式來更大地發現國企內部問題（包括腐敗問題），并解決壟斷和不公平競爭的問題；⑤社會監督委員會成員中可考慮有審計部門人員和民營企業財務人員的代表。

第四，加強政府職能部門的監管。要加快推進對國有企業的國家審計全覆蓋，不留死角。除了要對53家中央組織部管理的國企“一把手”進行制度化的經濟責任審計，還要對中央部屬和地方所有國有企業“一把手”進行制度化經濟責任審計，包括對國企境外投資、海外資產及經營者的經濟責任審計。

第五，建立獨立的監事會，做實監管。加強國有企業“三會”組織建設，完善國企內部監管制度，形成促進國有企業經營者盡職和制約國有企業經營者“絕對權力”的有效機制。健全企業的“三會”制度，董事會制度必須按照市場化要求建立，能夠獨立于行政權力之外，按照市場化要求運行，而不是受制于行政權力。對監事會來說，最核心的問題就是不受制于董事會、不受制于經營層，而是對全體股東、全體員工、對國家負責，對企業的生產經營、行為規范、執行國家財經制度情況等進行全方位監督。所以，應該設立專職監事會主席和審計人員。審計人員由監事會主席任免，并對監事會負責。

（本文作者：江蘇省民營經濟研究會秘書長）

責任編輯：張翔

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