政府購買公共服務與政府職能轉型

■文|葉托　華南理工大學公共管理學院

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政府購買公共服務與政府職能轉型

■文|葉托華南理工大學公共管理學院

政府購買公共服務的興起是民營化運動的產物，也是民營化的主要方式之一。在新公共管理運動和福利多元主義的影響下，各國政府都積極地嘗試將部分公共服務交由非政府組織來生產，民營化成了政府應對財政壓力、提升服務效率和改善服務品質的重要政策工具。

在1Stubbs 和 Barnett的經典分類模型（表1）中，民營化可以根據“經費來源”和“服務生產”兩個維度劃分為三種類型：（1）去國家化（denationalization），即政府將國有企業出售，從相關服務領域全面撤出；（2）商業化（commercialization），即指公共服務的有償使用，由稅收買單改為消費者付費；（3）政府購買公共服務（contracting out），即將公共服務以外包的形式委托給非政府部門來生產，政府仍然扮演經費提供者的角色。

表1　民營化的三種類型

在三種民營化的類型中，政府購買公共服務具有一定的特殊性和復雜性。

其一，政府購買公共服務的民營化程度不像去國家化那么徹底。較之于去國家化將公共服務的生產權和所有權全部讓渡給非政府部門，政府購買公共服務僅僅意味著，政府向非政府部門轉移了公共服務的生產權，而依舊保留了所有權和監督權。這意味著，在政府購買公共服務中，政府仍然要發揮重要角色，并承擔著確保公共服務質量的最終責任。

其二，政府購買公共服務的民營化策略也不像商業化那么簡單。商業化和政府購買公共服務都采用了“購買者與生產者分離”（purchaser/provider split）的公共服務提供模式，不同之處在于，前者將政府的“購買者”角色轉交給了民眾，而后者將政府的“生產者”角色委托給了非政府部門。這一不同之處表明，政府購買公共服務所要面對的情況遠比商業化要復雜，因為它需要恰當地處理一個頗為棘手的委托代理問題。

按照民營化大師薩瓦斯的理解，民營化通常意味著縮減政府的職能或者增加私人部門的職能。2不過由前文分析，我們卻發現，在去國家化和商業化這兩種民營化類型中，政府職能確實發生了“縮減”的現象，但是在政府購買公共服務中，政府職能卻并沒有遭到縮減，反而經歷了一個極為重大的轉型，即從“服務生產”（delivering services）轉變為“契約管理”。

通過表2，我們可以清楚地看到“服務生產”職能和“契約管理”職能之間的5個顯著區別：（1）從角色定位上看，前者扮演的是一個生產者，而后者扮演的則是一個購買者；（2）從組織形式上看，前者依靠科層制組織，而后者依賴網絡型組織；（3）從核心問題上看，前者關注的服務生產過程中的內部管理問題，而后者重視的是由契約關系帶來的委托代理問題；（4）從能力要求上看，前者要求政府在計劃、組織、指揮、協調和控制等方面展現良好的管理能力，而后者需要政府具備可以有效克服逆向選擇、道德風險等委托代理問題的監控能力；（5）從行為特征上看，前者習慣運用控制—命令式的手段來引導組織內部的個人行為，而后者傾向于使用溝通—協作式的方式來協調契約雙方的行為。

表2　兩種政府職能的比較：服務生產與契約管理

著名學者萊斯特.M.薩拉蒙敏銳而深刻地指出，由政府購買公共服務帶來的政府職能轉型直接挑戰了傳統的公共行政理論，因為它“帶來了一系列嚴峻的公共管理和政府責任問題，而這些問題都是傳統公共行政理論尚未涉及的”。

3傳統公共行政學一直將公共服務的直接生產視為政府的核心職能，其理論構建和實踐設計也都是圍繞這一職能而展開的，結果是，傳統公共行政學自然而然地繼承了進步主義思潮對科學管理的迷信，把研究和實踐的重心都放在了政府機構的內部管理之上。然而，在不斷興起的政府購買公共服務中，由于服務生產的職能被政府委托給了非政府組織，因此傳統公共行政的關注點和知識均不再適用于新的情況。4為了應對政府購買公共服務所帶來的這一挑戰，公共行政學亟需加強有關“契約管理”的研究，以幫助政府順利地完成此次職能轉型。

1.J.G.Stubbs, J.R.Barnett. The geographically uneven development of privatisation: towards a theoretical approach[J]. Environment and Planning A, 1992,(8):1117-1135.

2. E. S.Savas. Privatization in the City: Successes, Failures, Lessons. Washington, DC: CQ Press, 2005:1.

3.Lester Salamon. Beyond Privatization: The Tools of Government Action, Washington, DC: Urban Institute Press, 1989:11.

4.［美］萊斯特.M.薩拉蒙.新政府治理與公共行為的工具： 對中國的啟示［J］.中國行政管理， 2009，（11）.