市縣城市管理綜合執法機構未來發展趨勢及展望

劉衛東　李春風

摘要：城市管理綜合行政執法是由計劃經濟向市場經濟轉變中，因計劃經濟下以戶籍和單位等行政管理手段逐漸喪失管理基礎之后形成的。行政綜合執法具有承擔城市功能，維持城市發展的艱巨任務，但基于對城市功能的理解和城市的定位不同，行政綜合執法部門的機構設置，職權范圍、行使職權的方式與方法，存在著巨大的差異，這也導致了在履行職權過程中出現的執法不嚴與執法過嚴等行為的出現。對此，分析基層綜合執法機構的職能、機構、編制等情況，解決綜合執法機構出現的種種問題，維護城市環境，保障城市功能，就變得極為重要。

關鍵詞：城市管理；執法機構；問題與表現；趨勢與展望

1.城市行政執法現狀

（一）執法范圍與職權

（1）執法范圍廣。城市管理綜合執法范圍包括方面，園林綠化、市容環境衛生、工商行政、城市規劃、公安交通、城市節水、停車管理、施工現場、環境保護、公用事業、城市河湖、導游業、市政交通等，涉及眾多行政部門。

（2）行政職權比較單一，目前，行政執法部門集中行使的職權主要是行政處罰權。但在實際過程中，也涉及到行政檢查、強制執行、即時強制等權力。

（二）執法手段與方式

執法手段主要包括：一是聯合執法，由綜合行政執法機構聯合其他執法機關以共同名義做出決定，進行集中管理和集中行政處罰；二是柔性執法，就是指通過勸說、教育、行政指導、行政合同等非強制性手段實施的管理手段：三是社區等非政府力量的協助監督。

2.城市行政綜合執法存在的問題

（一）缺少執法依據

城市行政執法的依據是《行政處罰法》和其他相關法律、法規的授權，從全國范圍來看，缺少一部針對行政執法，明確限定城市執法權利、義務，職權范圍的具體法律法規。

（二）職權寬窄模糊，職能交叉

（1）城管綜合執法行政部門與其他行政機關仍存在著職能交叉的現象。

其一，職權不完整劃轉。一些部門在將行政執法權力劃轉給行政執法部門時，對管理職能進行分割，管理和約束等“吃力”的工作劃轉出來，但是關于與之關聯的職能卻依然保留，這就造成了一方面行政執法部門只管理不引導，另一方面，相關職能部門與行政執法部門互相制約。

其二，職能劃轉領域模糊。在行政執法部門和其他工作部門職權分割時，由于行政執法部門分割的執法權只是相關管理中的部分權限，而這種劃轉又因地、因人而異，缺少法律的明確規定，就會出現因考慮不周導致的權限空白區域。

其三，職權本身界定模糊。行政執法因面對的往往是具體的個人，在執行過程中需要大量的經驗，采取人性化的執行，對此，法律法規往往給執法者留有大量的行政自由裁量的空間，這就表現出法律法規在管理中的職權確定處于相對籠統和模糊的狀況，具體工作人員工作職權模糊不清。

（2）行政執法職能過多，執行難度過大。

根據有些地區的統計，誠摯行政執法部門有300項左右的職權，而且這些職權要隨著時間的推移發生變化，要根據經濟的發展進行調整。目前，行政執法機構規模雖然不小，但是機構的職權龐雜，而且經常會遇到執行難度比較大案件，會導致社會的強烈反應，如果一個機構的所有職權都是難以執行，就會嚴重損害機構的形象，進而造成執法的無力。

（三）執法機構管理體系的缺陷

（1）行政執法機構獨立性不足。

行政執法機構作為城市管理的執法部門，具有行政主體資格的機構，是政府的進行社會管理的職能部門，不隸屬于任何其他政府職能部門，具有獨立性。但在實踐中，行政執法機構在進行社會管理的時候，要根據產生的社會問題執行其他職能部門的意見，同時，由于很多行政執法部門掛靠在某一行政部門的一個下屬單位，不利于行政權權威的體現。

（2）領導體制不順暢。

其一，管理秩序混亂。這主要表現為：①基層執法人員業務素質參差不齊，遠遠不能達到嚴格的專業執法要求。②在財務管理上，綜合執法機關職權多，工作強度大，但工資薪酬待遇卻與工作不相符合，又缺乏社會認可，工作人員缺少工作積極性。③在執法業務領導上，區級綜合執法機關面臨著上級執法機關的垂直管理和區級政府的業務領導兩種管理方式，市區之間關系分散，整個執法隊伍無法形成整體戰斗力。

其二，雙重領導體制導致區級執法機關在區級政府與市級執法機關出現矛盾時，無所適從。由于市、區所關注的重點不同，扯皮、推諉等情況屢屢出現。

3.行政綜合執法的發展趨勢

3.1重新厘定城市行政綜合執法目標

（一）服務市民。

（1）行政執法的最終目的是服務于市民。行政執法的目標是保持良好的市容市貌、城市秩序，更好的提高城市公共服務水平，滿足城市居民的城市生活要求，降低生活成本，提高生活質量，城市行政執法應該是充滿人性的執法。

（2）體現政府提供社會服務，進行社會管理的必要性和必然性。規范的城市生活不僅體現在統一劃一的城市環境，同樣要滿足居民的多種生活需求，例如對流動商販的管理不是硬性的規范管理，二是要根據人們生活的需求，一方面滿足人們購物的生活需要，另一方面要滿足市容市貌的要求。

（3）行政執法的前提是保障城市居民生活，規范管理和是為了城市的更好發展，城市功能的不斷健全。提供社會保障意味著要保護居民的生活環境，而且方便了市民的生活需要，同時保證商販的生產經營，緩解就業。

（二）更新執法觀念。

新的執法觀念包括：（1）保障和尊重人權，行政執法過程中對公民人權的保障，包括平等權、人身權、環境權，財產權、生存權等；（2）堅持行政法治，行政法治一方面要有法可依，另一方面要做到有法必依，既要體現法律制度的健全，同事要體現執法的公平公正；（3）保證行政民主，行政執法往往涉及到城市居民的切身利益，同時由于執法部門掌握寬泛的自由裁量權，城市行政執法的過程往往是不同群體利益在不同場合的體現，所以一方面要做好說服工作，另一方面要爭取將行政相對人納入到行政決策咨詢過程中來：在立法過程的召開座談會和論證會、在媒體中公布草案來廣泛征求意見，在執法過程中的舉行聽證會，行政相對人的評議等等。

3.2促進城管工作的法治化

制定一部相對統一的城市綜合管理行政執法法。城市行政執法不像刑法，是衡量人們行為的嚴格標準，行政執法實際是城市居民各種利益的考量，和城市管理者對城市未來發展的期望，這樣一些理念和利益衡量通常缺乏標準。雖然《行政處罰法》是城市綜合執法的處罰的標準，但是該法僅僅集中了政府主體行使行政處罰權的規定，而關于行政執法的標準，程序與過程等公共管理方面的要求，并沒有具體體現，目前在中國各個城市，行政執法的標準和程序往往依靠管理者的經驗，缺少統一的執行標準和工作手冊，政府應該總結現有綜合行政執法工作經驗，制定關于綜合行政執法的相關規定，對行政綜合執法的主體、執法程序、執法范圍、法律責任等方面進行具體規定。

3.3轉變管理方式

（1）提倡包容性理念。城市的生活不僅要容納城市居民，也應該容納微城市居民生活服務的小商小販，城市不僅為富足的人們提供生活得各種輔助設施和功能，同樣為貧困者提供基本的社會服務，城市必須具有很強的包容性。

（2）明確區分行政執法部門和其他政府職能部門的關系。行政綜合執法部門在與相關部門的職能分割上，可以依據便捷高效的原則，也可以按照成本最低的方法，也可以一招能夠保證居民最大利益的方法。

（3）建立執法機構的職能評價系統。建立城市行政綜合執法機構的職能進行實時評價系統，量化分析行政執法中職能成本，對于能夠得到良好執行，并便捷高效的職能應當予以保留，對于那些執法成本高，又不能為居民提供服務的職能可以劃歸原職能部門。