農村土地流轉在現實實踐中的法律問題及思考

劉娟

摘要：目前，農村里出現了很多土地流轉現象。土地流轉是在市場經濟的影響下發生的，在一定程度上不僅能減少土地荒廢現象，而且能夠有效的合理分配資源。實踐中在實施農村土地流轉過程中出現了很多問題，比如：因為具體的法律規定的缺失，致使實踐中的土地流轉程序混亂。農民的土地承包經營權也不能得到很好的保護。目前需要不斷完善相關法律法規，讓農民在土地流轉過程中有法可循。本文擬對現階段農村土地流轉面臨的法律問題進行深入分析，進而對完善土地承包經營權流轉規范提出合理化建議。

關鍵詞：農村土地；土地流轉；法律問題

人類生產生活離不開土地。隨著社會不斷發展進步，在市場經濟條件下，土地、資本、市場等生產要素是社會發展的必備條件。現代化建設和改革開放的關鍵問題是三農問題，但和農業息息相關的是土地問題，它是農業最基本的生產要素，也是農民生活的保障。隨著市場化經濟快速發展，有些地方的土地利用率較低，很多農民選擇外出務工，土地荒蕪現象越來越嚴重，為了解決這一難題需要完善和農村土地流轉有關的法律制度。

1.目前農村土地流轉面臨的法律障礙

確切的說，土地的流轉應該包括兩方面的內容，一個是所有權的流轉，一個是使用權的流轉。但是在我國，根據憲法和法律規定，土地的所有權在國家或者集體，因此個人不享有土地所有權，土地所有權亦不可進行流轉。那么我們講到的土地流轉的實質，其實就是土地使用權的流轉。

我國《物權法》自2007年實施之后，認可了“土地承包經營權”，農民享有對土地長期的使用權。《物權法》第六十一條明確規定，村集體在法律法規的框架內享有對動產或者不動產收益、處分、占有、使用的權利。《物權法》第一百二十八條明確規定了土地承包經營權人可以將土地通過各種方式流轉給他人，但是對流轉的期限做了限制性規定，即不能超出承包經營權的期限。法律不允許的情況下，不能改變土地的用途。以上規定確定的土地的物權屬性，在一定程度上為農村土地流轉打下了法律基礎。而且有助于穩定承包和轉包之間的關系，能最大限度的利用土地，充分實現土地的使用價值，合理分配資源。

但是現有的法律規定還不全面，大部分是原則性的規定，沒有詳細的程序和內容，不能靈活的運用到司法實踐中，在一定程度上，法律不能保障農戶的利益，農村的土地會出入一種不穩定的狀態，不能最大限度發揮其作用，很難順利進行相關土地流轉工作。

（一）農村土地產權不清晰

明晰的土地產權是土地流轉的前提。而現階段，我國農村土地的產權缺乏清晰性和穩定性，這就成為了影響我國土地承包經營權流轉的一個重要原因。這種影響主要表現在一下幾個方面：一方面是農村集體土地的所有權歸屬不明確。我國《憲法》明確規定：“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。其中，依法屬于農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理，已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組經營管理。”《土地管理法》也對此做了相應的規定。那么按照法律的規定，農村的土地為農民集體所有，那么這個集體怎么行權呢？農民個人又享有的是哪種權利呢？這些問題法律沒有做出確定性的規定，這也就產生了實踐中的諸多權屬糾紛。比如，在一些村組織中，村干部認為其就是村集體的代表，集體要對其擁有所有權的土地進行對外流轉，不需要考慮個體農民的意愿，這就造成了農村土地流轉的強制性和隨意性。農民的意愿得不到體現和尊重，矛盾隨之而生。另一方面是農民享有的土地承包經營權缺乏穩定性。在現有的法律框架下，農村土地的所有權歸屬于集體，承包經營權歸屬于農村集體中的農民個人，如果土地進行流轉，那么經營權又屬于經營者。同一土地上的不同權利分屬于不同主體，各個主體之間的利益的不一致性就極易導致摩擦和糾紛的產生。這在一定程度上阻礙了農村土地流轉的進行。

（二）農村土地流轉的程序規定不明確

應該說我國現行的法律對于土地流轉程序還是有一些規定的，但這些規定大多都是原則性的，而且常常用“其他”、“等”等過于泛化的用語，諸如：《物權法》第128條規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。”；《農村土地承包法》第32條規定：“通過家庭方式取得的土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”；《農村土地承包經營權的流轉管理辦法》第15條對流轉方式僅規定為：“承包方依法取得的農村土地經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合有關法律和國家政策規定的流轉方式。”。諸如此類的條款中出現的“其他”、“等”等兜底性的用語，一方面可能是出于立法技術層面的考慮，那么另一方面也顯示出法律規定明確性的缺乏。那么在農村土地流轉的實踐當中，流轉雙方當事人很難尋求到具有可操作性的法律支持，不知道究竟哪些方式是合法的土地流轉方式。這在一定程度上也就造成了對農村土地流轉的阻礙。

（三）農村土地流轉的糾紛解決機制不完善

近些年來，隨著社會經濟的發展和農民發展意識的逐步提高，農村土地流轉現象呈增加趨勢，也就伴隨產生了越來越多的農村土地流轉糾紛案件。我國《農村土地承包法》第51條規定：“因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解解決。當事人不愿協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。”但是該條規定過于原則化，缺乏對于協商，調解的指引。在仲裁和訴訟方式上，案件受理的范圍，仲裁裁決的效力，仲裁裁決和訴訟判決的具體執行等方面都沒有明確的規定。一旦糾紛產生，現有的法律制度很難提供有力的支持。

2.農村土地承包經營權流轉規范的完善

（一）土地流轉合同規范的重要性

農村的土地流轉大部分采用出租或者承包的形式。為了穩定土地流轉制度，需要發揮合同的穩定性，通過法律將這種關系穩定確定下來。《農村土地承包法》第三十九條明確規定承包方將土地承包給他人若超過一年為了避免產生糾紛應該簽訂合同，若土地承包期限在一年以下，可以不訂立合同。我們發現，土地在出租或者轉包的時候，為了穩定承租方和發包方之間的關系，應該簽訂出租或者承包合同，在合同中應該明確承包或者出租的期限等相關的內容，在合同中應該明確雙方的權利和義務。為了從根本上穩定土地流轉關系，應該充分利用合同達到預期的效果，在制定合同過程中可以采用多種格式，要根據當地的實際情況，有針對性的制定合同。在相關的法律、法規中可以明確合同中承包人和發包方享有何種權利，應該履行何種義務，通過制定合同來鞏固土地流轉關系。

（二）強化土地承包人對土地的支配性

我國《農村土地承包法》中第四十一條明確規定了土地承包經營權的受讓人一定要是農民，而且必須經過發包方的認可，在一定程度上限制了受讓方的權利。物權法的規定不一致，違背了所有人對物權具有完全支配性的特點。有些法學界的專家和學者支持上述觀點，他們認為上述土地流轉方式其實在一定程度上保護了廣大農民的切身利益，而且讓他們擁有了土地，這個最基本的生活保障。筆者對此持否定態度，目前，我國經濟發展迅速，第二、三產業在我國經濟結構中占有很大的比重，農民不再依附土地生存，有些農民為了有更好的發展，將土地的承包權轉讓給他人。這時法律不允許農民轉讓土地承包權是不合理的。為了促進經濟發展，現有的法律應該認可土地承包經營權的流轉，最大限度的合理分配資源，充分發揮土地的經濟價值。

（三）進一步健全科學的公示制度

目前，土地承包經營權的公示制度還處在不斷探索階段，有待于進一步完善。用益物權中不包含土地承包經營權，土地承包承包經營權是從承包經營權的合同生效之日起建立，它和不動產不一樣，不需要登記。我國農村的實際情況也不必要登記，因為大部分農民都知道這塊地由誰種植，收益權是誰，經營權是誰等最基本的情況，不需要經過公示就能被大家知曉。但是受讓人認為在土地流轉過程中需要登記的，應該由縣級以上地方政府接受其申請并辦理相關的登記手續，經過登記的即具有對抗善意第三人的效力。《物權法》中有規定的，當事人之間不能再重新約定，也有助于穩定當事人之間土地承包經營權關系，最大限度的穩定土地承包經營權，若土地承包經營權的公示制度不完善，則很難保證土地流轉順利進行。

（四）健全流轉糾紛解決機制

充分發揮調解在解決農村土地流轉法律糾紛中的作用。在農村，由于特殊的地緣因素，土地流轉雙方當事人之間往往居住距離較近，或者有一定的親屬關系，相互之間很熟悉。一旦在土地流轉過程中產生矛盾，礙于情面當事人很少第一時間求助于訴訟救濟，更多的是傾向于相互之間的協商，協商未果的，也會進一步尋求諸如親友、關系人、村干部或者某些德高望重的人出面進行調解。這樣一方面可以避免矛盾的進一步惡化，另一方面也為以后的交易留下余地。由此可以看出對農村土地流轉產生的糾紛予以解決的相對有效的途徑就是調解，而仲裁或者訴訟反而不是其必經途徑。因此要重視調解在處理農村土地流轉糾紛的的作用，并進一步完善調解程序。同時提供必要時進入仲裁或訴訟程序階段的操作性相對完備的法律規定。

3.結語

現階段我國農村土地流轉制度發展還不成熟，而且我國各地區發展狀況不一樣，所有的地區不能適用一個發展模式，要結合實際情況，采用適合本地區發展的模式，每個省會可以在國家立法的前提下，制定和自己地區相匹配的地方性法規，最大限度的利用好土地資源，不斷促進農業發展。在新形勢下，我們要積極探索新型有效的農村土地流轉模式，加快農業產業經濟發展。