美國標準化應急管理體系在福建地震應急指揮體系中的導入

黃燁　魏冰玲

摘要：地震作為典型的自然災害突發公共事件，是個人力量無法抗御的，破壞性地震往往帶來社會秩序、人員財產和經濟發展上的巨大損失。地震發生后，將預警應急和災后救援等工作井井有條的開展，解決民眾的后顧之憂。此外，地震發生后，還極易引起諸如火災、氣體泄漏等次生和衍生災害。全面考驗著政府的應急救援能力，因此地震應急管理在危機管理體系中具有重要的地位。面對福建省嚴峻的地震災害形勢，健全地震應急反應機制體制，提升地震應急管理能力是有效應對地震災害最直接和重要的手段。本文從美國應急管理和福建省應急管理比較分析，找出各自的特點差異，并詳細的介紹了美國ICS應急指揮系統的內容。分析了美國應急指揮系統的優勢和聯合指揮機制，學習美國成功的經驗來彌補福建省應急指揮系統的不足，提出了福建省應急指揮系統的組織架構新思路和對福建省應急指揮系統建設建議。

關鍵詞：地震；應急管理；機制研究

1.美國標準化應急指揮系統

（一）標準化應急指揮系統基本概念

陳濤（2009）博士在《中國應急管理》中發表他的研究成果，他認為標準化應急指揮體系ICS（Incident Command svstem）是美國應急管理體系NIMS中非常重要的組成部分。應急指揮體系是應急指揮在實施過程中具有標準化、彈性化，也就是說不管事件是大是小、各種事件類型、是否有事前計劃、還是事發應對都是很適用的。應急指揮體系的概念來自于美國軍方的指揮中，19世紀70年代后，加州應急組織對應急指揮體系想法進行有效的提高和修改，之后在不斷地實踐過程中，逐漸完善，現在成為美國應急管理中所采用的標準指揮體系。

在美國應急指揮體系中，設立了應急的角色、組織結構、職責、程序、術語和實際操作的表格等，快速高效地完成應急指揮任務。在ICS結構中，設置一名指揮員，在應急指揮體系中，規范了各個部門的職責。確保應急安全，跨機構溝通協調各個機構，進行各個部門的需求評估，設定應急工作目標，編制批準行動方案并。把指揮組織分為指揮成員和參謀成員（如圖1所示）。

（1）在美國應急指揮體系中的信息官、安全觀和聯絡官是協助指揮員。其中信息官主要是負責媒體信息發布，與有關機構保持高效溝通，并且收集與緊急事件真實信息。安全官主要是負責安全監控與評估管理，評估發現若該行動會對應急人員造成危險，安全官則有權叫停該任務的執行。聯絡官主要是負責與外界聯絡協調，處理各部門私人組織等之間的溝通問題。

（2）參謀成員包括處置部、計劃部、后勤部和財政行政部。處置部主要是負責指揮、協調一切應急行動。計劃部主要是負責預測分析、態勢監控、計劃方案制定、資源跟蹤，組織中長期的應急行動，保持與地震專家的溝通，同時制定人員輪崗計劃。后勤部為應急任務提供堅實的基礎保障，例如食品醫療、通信、設施設備和交通運輸等方面的保障。財政，行政部主要是監督在應急行動過程產生的人力物力費用以及采購費用，并對其進行管理。

美國應急管理系統也制定了PDCA的改善模式，不斷地通過每次任務進行總結和完善，并修訂推進相關程序從而更好地發揮ICS的作用。

（二）聯合指揮機制

“聯合指揮（UC，Unified Command）”是美國應急指揮體系中的重要機制，當發生跨部門跨區域緊急突發事件時，實施聯合指揮的方式是為了能夠更好地協調應急資源和行動。在這樣的聯合指揮方式中，使應急指揮的資源配置得到最大化的利用。這就有如下的優勢：專門的指揮機構具有計劃、后勤、財政行政等部門，大家有共同的目標，并有清晰的應急計劃共同協作工作；可以順利的協調應急資源的調度。例如，當緊急突發事件涉及甲、乙、丙三個地區時，實施聯合指揮的應急指揮體系的組織架構（如圖2所示）。

在區域上復雜性較高的應急任務情況下，應采用“區域指揮”的創新方式，設立區域指揮員，更好地協調該區的應急指揮工作。

2.美國應急管理與福建省應急管理的比較研究

從應急管理中處理的手法也大同小異，但由于國情不同，發展過程不一，總體而言，還存在很大的差異性，具體表現為以下幾個方面（表1）：

3.美國ICS應急指揮系統在福建省地震應急指揮體系的導入

3.1福建省地震應急指揮體系介紹

福建省地震局地震應急指揮系統由綜合協調組、業務技術組和后勤保障組構成。該指揮體系基本上滿足中強地震災害的應急指揮工作（如圖3所示）。

（一）綜合協調組由秘書組、信息發布與媒體接待組、對外協調組構成。

（1）秘書組

秘書組的主要職責是負責編寫報送信息，全面反映震情趨勢、災情、社情及社情發展動態；負責處理局領導交辦的任務：負責指揮部地震應急各項決策的落實和督辦：及時將災情、震情及社情信息通報有關設區市人民政府；報道省委、省政府及中國地震局指示批示及我局貫徹落實的工作部署：負責與現場工作隊聯絡，報道現場工作隊工作及震區動態情況：報道震情、災情及社情最新進展：完成指揮部領導交辦的其他任務。

（2）信息發布與媒體接待組

信息發布與媒體接待組主要職責是負責聯絡、接待新聞媒體，組織新聞媒體采訪，震情信息在電視上滾動播出；按指揮部的要求，組織有關新聞發布會：負責監控網絡媒體不良信息：負責接待境外媒體的采訪，做好臺灣及其附近海域地震信息收集。

（3）對外協調組

對外協調組的主要職責是根據省抗震救災指揮部領導命令，聯系并通知省抗震救災指揮部成員到位：聯系并通知省地震災害緊急救援隊：向應急救援司報告應急工作開展情況并視情提出支援請求：向華東應急協作聯動區成員通報應急工作開展情況并視情提出支援請求：參與協調地震應急救援國際和閩臺地區交流合作，收集整理境外官方或科研組織與本次地震相關的科研文章和成果。

（二）業務技術組主要由災情評估組、應急宣傳組、監測預報組和應急技術保障組構成。

（1）災情評估組

災情評估組的主要職責是負責在地震發生后，在最短的時間內，迅速收集災情、社情信息，組織專家對震情信息、災情、社情速報信息、震害預測系統評估結果以及震區抗震設防等情況進行綜合分析判斷，向指揮長提供地震可能造成的破壞和損失程度的判斷，提出應急級別是否升級等建議，為應急指揮工作決策提供初步參考依據。發布災情評估，向現場工作隊提供各地市災情、社情匯總信息及現場工作隊開展工作的指導性意見，協助現場工作隊制作出宏觀烈度圖。

（2）應急宣傳組

應急宣傳組的主要職責是負責聯系、收集震區工作過程中的各種情況，第一時間對現場情況和應急工作內容進行組織宣傳報道；組織我局門戶網站宣傳，開通咨詢熱線電話并組織專家進行答疑，協助地震現場做好辟謠工作。

（3）監測預報組

監測預報組的主要職責是負責全省應急期間的監測預報工作；發布震情信息；按中國地震局有關規定要求完成速報工作；提供公益短信內容；提交烈度分布圖；召開震情會商會；負責各種地震前兆異常的落實；提出震情趨勢意見。

（4）應急技術保障組

應急技術保障組的主要職責是負責應急指揮中心及技術系統的正常運行；負責現場通信指揮車正常運行；負責提供地震現場地形圖和地質構造圖等：負責提供現場工作的共用技術裝備及工作隊員裝備；確保省局內網、互聯網、政務信息網的正常運轉。

（三）后勤保障組

后勤保障組的主要職責是負責應急期間的后勤保障和應急車輛準備及駕駛員調派等工作：負責地震應急現場的后勤保障工作：協助有關部門開設地震應急現場指揮所，安排現場工作隊的食宿：協調當地政府部門解決現場工作隊所需人員、車輛及物資。

3.2美國ICS在福建省地震應急指揮系統的導入

在美國的應急管理中，應急指揮系統中指揮機制的運用，使應急管理工作在突發事件中更加順暢地進行。本論文借鑒美國ICS應急指揮系統的優點，彌補福建省地震應急指揮系統的缺點，提出了福建省地震應急指揮系統的新構架圖（如圖4所示）。

導入后的地震應急指揮系統，主要建立在福建省人民政府的大平臺上（如圖4所示），與省地震應急預案相銜接，省領導為指揮員，其它部門各司其責。如增加安全官這個職位，主要是保障應急行動的各項安全，制止一切不安全的應急行動的職能。增加計劃組這個部門，主要是發揮負責預測分析、態勢監控、方案制定、資源跟蹤等作用，組織中長期的應急行動，保持與專家的溝通，同時制定地震現場專業救援隊伍分布及志愿者人員的安排。增加財務部門，由其監督和管理地震應急處置期間產生的一切費用。增加監管部門，對救災不力、推諉、扯皮、延誤時機造成重大損失進行司法取證及追責，體現應急的高效。

與此同時，福建省應急指揮系統機制體制應及時改造。首先，要應用推動應急指揮系統的標準化，使用統一的應急預案、統一的應急術語。第二，整合應急指揮的信息、情報資源，使之應急過程有可記載的授權文書，錄音、計時文檔等數據信息，體現現場行動專業化的作業。第三，應加大對財務監管力度，由于地震現場復雜情況多變，急于救援，不計成本，核算工作要貫穿應急工作整個過程。最后，推進應急減災的志愿者建設，要注重日常的專業訓練，有效組織有序引導，發揮出志愿者應有的作用。

美國ICS應急指揮系統在福建省地震應急指揮系統的導人，體現出四大優點。一是注重政府統一指揮，避免政出多門，協調不動：二是提升三大能力，即對大震巨災的應對能力，并行處置互動能力，后勤保障的調配能力：三是事件的預案與流程、功能與職責、目標與任務、記錄與評價、需求與響應都能得到有效的掌控：四是在應急期間實行各部門全程監管，對反應緩慢、應對措施不力等進行追責。

4.結語

本文從美國應急管理和福建省應急管理比較分析，提出各自不同的特點，并詳細的介紹了美國ICS應急指揮系統的內容，分析了美國應急指揮系統的優勢和聯合指揮機制，學習美國成功的經驗來彌補福建省應急指揮系統的不足，提出了福建省應急指揮系統的組織架構新思路和對福建省應急指揮系統建設建議，采用實證研究方法，從地震應急避難場所建設影響因素的理論及假說方面進行分析，對福建省地震應急管理工作中存在的問題進行梳理。針對福建省應急管理存在的問題，提出要減輕地震災害，首先要建立一套完善的地震應急體系，包括應急預案體系、地震應急組織體系、應急保障體系等；要建立一套應急機制，包括地震知識宣傳、地震應急聯動與協作機制和地震應急社會動員機制等。