擁堵費能否治“首堵”

《瞭宏蕾

北京要根本解決擁堵問題，一是要科學制定城市規劃，城市建設向外移，避免中心城區承擔過多角色;

二是要加強公共交通建設，尤其是地下交通

一度被業界認為已擱淺的征收交通擁堵費政策，再度進入公眾視線。

2016年5月底，北京市政協召開霧霾治理問題提案辦理協商會。會上共協商辦理了19件關于霧霾治理的提案，涉及6大類21方面共94條具體建議。其中，開征擁堵費的建議成為最熱門的話題之一。

收取擁堵費能否緩解擁堵？還是會陷入“越收越堵”的惡性循環？

頻頻“吹風”屢屢擱置

早在2010年12月，北京市出臺28條措施緩解交通擁堵時提出，“研究制定重點擁堵路段或區域交通擁堵收費方案，擇機實施”。從此，征收擁堵費的話題開始浮出水面。

2013年9月，北京市環保局發布《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃》，治理重點直指機動車排放，要求交通委和環保局牽頭，“研究城市低排放區交通擁堵費征收方案”。這標志著擁堵收費正式進入官方議題。

此后，幾乎每年都會出現北京即將征收擁堵費的傳聞。

例如，2014年初，北京市環保局印發《全市2014年流動污染源監管工作細則》時，有媒體稱這一政策將在2014年制定完成，并最快在2015年實施。

2015年以來，開征擁堵費的推進節奏突然加快。

比如，北京市“十三五”規劃建議明確提出，實施更有力度的差別化停車收費政策，適時出臺擁堵收費政策及其他管理措施，切實降低機動車使用強度和中心城區交通流量。

2015年12月，北京市交通委主任周正宇給出了明確信息：2016年將研究試點征收擁堵費。

“這可能與北京此前陸續推出尾號限行、搖號購車、停車費漲價等行政手段，但擁堵現象依然嚴重有關。”交通運輸部規劃研究院副總工程師徐麗告訴《瞭望東方周刊》。

據高德地圖數據顯示，盡管2015年實行了3次單雙號限行政策（全國最多），但北京依然是全國最為擁堵的城市：高峰時平均車速為每小時22.61公里。這意味著：駕車出行的上班族，要花費暢通情況下2倍的時間才能到達目的地，擁堵時間成本全國最高。網民戲稱，首都果然是“首堵”。

新加坡為何比倫敦做得好

2015年底，北京市交通委緩堵處副處長周天告訴媒體：“擁堵收費是國際大城市普遍實施的一種市場化手段，就是用價格來調整市場化配置資源的一種方式。但這不是一招鮮，只是眾多緩解交通擁堵措施的其中一個選擇。”

事實上，從國際經驗看，作為“組合拳”的其中一招，“擁堵費”對緩解擁堵能有多大成效還很難說，必須對“組合拳”的配套動作進行綜合考量。

作為全球第一個實行公路電子收費的城市，新加坡早在1975年就在市中心6平方公里的控制區域征收“交通擁堵費”。除了公交車輛之外，進入該區域的車輛都要繳費。當時由于技術落后，只能人工收費。1998年，新加坡推出ERP系統，實現電子收費管理。

雖然征收擁堵費這一政策一直爭議未斷，但也確實改變了新加坡公眾的出行習慣。

數據顯示，ERP系統使新加坡市中心的車流量減少了13%，高峰時段的平均車速提高了20%。2014年，新加坡高速公路的平均時速為64.1公里，CBD和主干道車速為28.9公里。

值得注意的是，新加坡的ERP系統之所以能夠成功，是建立在其發達便捷的公交體系基礎之上的。據統計，新加坡公共交通乘客數量連續十年增長，而民眾對公交系統服務的滿意度也高達91.8%。正是公共交通的舒適便捷，才是ERP可以發揮治堵作用的前提。

老牌大都市倫敦也從2003年開始征收擁堵費，劃定區域約為20平方公里。

擁堵費政策推出之初確實起到了立竿見影的作用。據統計，當時進入收費區的車輛減少了21%，相當于每天減少7萬輛車，而在收費時間段乘坐公共汽車的人數上升了6%。

但是，隨著時間推移，雖然倫敦的擁堵費在上漲，但效果卻在不斷減弱。行政費用花掉了擁堵費收入的一大部分，但用于改善公共交通系統的費用卻被削減。

英國倫敦交通部公路部門負責人談到征收擁堵費難點時曾說，技術是最大的困難。比如要監控哪些車進來，并且迅速識別，還要確定哪些車收費、哪些車不收費，這都存在難度。

“擁堵費”如何收

“但是，國外現成的征收擁堵費的經驗，在中國可能并不具備可操作性。”交通運輸部規劃研究院高級工程師馬衍軍告訴《瞭望東方周刊》。

“比如，到底是在二環內的60多平方公里，還是要在三環內的100多平方公里收費？”在馬衍軍看來，新加坡模式之所以成功，是因其國土面積小，且最早是在6平方公里的小面積區域內收費，所以“誰使用、誰付費”的原則，在實踐中很容易操作，“而北京現在已經是全面性的擁堵，帶有潮汐性特征，很難界定交通擁堵費的收費區域和時間。”

北京城市中心缺乏南北干道，二、三環交通壓力極大，環路之間缺乏快速聯絡線，城鄉接合部缺乏主干道，市區斷頭路多，環路節點和立交橋不能滿足大流量需求。

“這種棋盤式道路，不管在哪個地區收費，因征收擁堵費而私車出行受限的人，其實只是將擁堵轉移到另一個地區去了而已。”徐麗補充說。

至于擁堵費到底該征收多少，也是一個問題。各個國家的擁堵費標準并不統一。

如果參照新加坡、倫敦的經驗，一般考慮的是用車成本占人均可支配收入的比重。這在國際上有一個通行的指標，人均交通成本占人均可支配收入的比重如果超過8%，很多人就會覺得承受不起。

官方數據顯示，2015年，北京市居民人均可支配收入達到48458元。以此來推算的話，北京居民用車成本的費用分水嶺在每年4000元左右。這個費用不包括購車、折舊成本，主要指油耗、過路費、停車費、擁堵費等。

有研究者認為，如果北京將擁堵費標準定得很低，根本無法體現以價格調節來緩堵的初衷，相反會因為增加一套制度的運行成本而平添財政負擔。如果標準定得過高，又會面臨輿論的壓力。

而“公平性”被普遍視作政策落地前必須關注的問題。

有研究者指出，對于那些可以通過財政報銷的公車來說，擁堵費顯然不具任何效力，甚至會把負擔轉嫁給老百姓。因此，在開征交通擁堵費之后，最有可能出現的情況是：公車、企業車輛照舊開，富人也繼續出行，受影響最大的就是工薪階層。

“擁堵核心位置處于行政區，聚集著大量的國家機關，他們擁有的公車該如何收費、收多少，都是繞不過去的問題。”徐麗說。

要用“復方”不靠“單方”

“一個好的交通政策，肯定對機動車出行有一定排斥。”在美國3E交通咨詢公司創始人、北京市交通委員會委員徐康明告訴《瞭望東方周刊》，只有以公共交通以及綠色交通為主，才能滿足絕大多數市民出行機動性和可達性的需求，“私人機動車和公共交通幾乎沒有‘雙贏的可能。”

“征收擁堵費，是為了提高小汽車使用成本，將人們從小汽車推向公共交通。可公共交通要是好不起來，就一點吸引力都沒有。” 北京交通發展研究中心主任郭繼孚告訴《瞭望東方周刊》。

此前，有些城市不顧環境代價，熱衷建設規模龐大的高架路或地下機動車快速路網絡，使得小汽車出行的機動性和可達性有了跨越式的提升和改善。當小汽車方便時，公共交通的吸引力就會下降。只有讓公共交通和私人機動車出行便利性的差異變小，人們才會更愿意選擇公交，才能提升公共交通的出行率。

“要扭轉困局，有效的辦法是對現有的道路資源進行路權重新分配。”徐康明認為，可持續發展的交通政策，需要做到真正意義的公交路權分配優先。

據高德地圖數據顯示，盡管2015年實行了3次單雙號限行政策（全國最多），但北京依然是全國最為擁堵的城市

因此，如果城市的主要客運走廊還有道路拓展的可能性，應該在確保公交專用路權的前提下，再把剩余的道路增量分配給小汽車交通，讓整體公交運營狀態的改善大于小汽車交通的改善。如果道路資源不能得到任何拓展，則應該重新分配，以確保地面公交的服務水平能夠得到改善，小汽車得到約束。

但與新加坡、倫敦等城市相比，目前中國的城市管理水平還比較低，交通基礎設施建設不完善，“攤大餅”的城市發展思維也尚未根除。

馬衍軍認為，治堵要用“復方”不靠“單方”。北京要根本解決擁堵問題，一是要科學制定城市規劃，城市建設向外移動，避免中心城區承擔過多角色;二是要加強公共交通建設，尤其是地下交通。