公共政策中的鄰避現象及其應對措施分析

岳宗博

[摘要]城市化進程的不斷加快使得各種公眾民生設施也快速投入到建設當中，隨之也產生了許多公共問題，最為沖突的則是鄰避現象，這對和諧社會的構建帶來了一定程度上的影響。文章對公共政策下的鄰避現象在社會、政治以及經濟層面進行了分析，并提出了完善分析框架、強化風險防范以及加強公眾參與等措施，希望能夠為公共政策中的鄰避現象提供一定的解決參考價值。

[關鍵詞]公共政策；鄰避現象；應對措施

1鄰避現象概述

鄰避一詞源自于英國記者在《基督科學箴言報》上發表的一篇文章，文章中提到了當時的美國人對于其生活環境周圍所堆積的化工垃圾的厭惡，在這之后，鄰避一詞就被廣泛地運用。由于城市化進程的不斷加快，使得一些民生公共設施也開始投入到建設當中，集體消費性質的必要公共設施與非集體消費的公共設施開始大范圍地對外擴散，因此，許多會對人民的生活產生消極影響的設施遭到了人們的抵制與抗爭，這一現象被叫作鄰避現象。鄰避現象出現的根本原因在于某些公共設施會對人民群眾的生活造成消極的影響，因為這些風險是需要人民群眾承擔的，人們為了規避這種風險，開始進行抗議、抗爭，因此，有國外學者認為，鄰避現象是一種社會的疲態，從某種程度上來講則是法律失效的表現，這樣社會運動的爆發也能夠說明人民群眾的認知態度有所提升，能夠為自身的利益進行爭論。除此之外，鄰避現象的爆發也能夠體現人民群眾對于公共設施的態度，以及來自于基層的對于城市建設的基本心理態度。對于鄰避設施的定義，有多種不同的說法，有人將其定義為由于消極外部效果令人感到嫌惡的設施，會對人民的生活產生不良影響的公共設備；有人認為是服務于人民群眾的具有特定作用的但會對人民的健康造成影響的公共設施；也有人認為是所產生的惡劣影響的從而人民群眾不愿與其相鄰的公共設施，例如垃圾掩埋廠、變電所、精神病院、監獄等。有學者將鄰避設施主要分成了以下三種類型：一是污染性設施。為了謀求經濟的快速發展從而使得以破壞環境為代價的一些公共設施設備；二是空間摩擦性設施。具有優勢性的經濟群體為了自身的發展，犧牲了弱勢群體的利益從而產生的空間摩擦情況；三是不寧適設施。簡單地說，就是會對人民生活產生不愉快影響的設施，但卻具有一定的社會服務性質。

2鄰避現象產生的原因及影響

2.1社會方面

美國人民為了謀求一個良好的生活環境，于20世紀80年代發起了環境正義運動，這一運動的主要內容就是因毒性廢棄物掩埋廠對土地環境所產生的危害和人民群眾的健康的威脅的控訴，在這之后，由美國國家統計局以及其他相關部門所組成的種族正義調查小組經過詳細地勘察之后發現，毒性廢棄物掩埋廠的地址大多分布在非白人居民地，這表示出了嚴重的種族歧視態度。由于非白人居住區缺乏組織資源以及動力，因此大量的鄰避設施建于此。美國環保正義研究室因此對惡劣條件的處理進行了定義“不論國籍、種族以及膚色，所制定的環境法律法規、政治策略都受用、生效”，從中能夠看出，政府對于環境惡劣情況的處理態度是基于社會層面展開的，將整個社會作為了風險處理主體。

2.2政治方面

從政治方面展開探討能夠發現，鄰避現象出現的根本原因在于現代民主制度的提出，這使得有一部分群體以公共利益為由將具有外部消極影響的鄰避設施建設在有少數人居住的城市周邊，這樣的不公正性使得少數人的公共利益受到了威脅，從而導致了抗爭、抗議運動的發生。當環境抗議運動爆發之后，如何進行有效地治理就成為了人們熱烈探討的對象，鄰避現象集中發生于城市邊緣化的少數群體當中，其主要原因在于當地組織資源缺乏，那么首先要做的就是對這樣的地區給予決策權，使得他們能夠參與到環境治理的決策制定的過程當中，并不再被邊緣化。

2.3經濟方面

在經濟學中，有著成本—收益的框架假設，我們以這個假設為基準，將鄰避設施作為成本，人民群眾的利益作為收益，那么鄰避設施的實行方與政府則應以一定的經濟方式對這項目給人民群眾生活所造成的影響進行補償，若人民群眾對這一補償的經濟效益結果滿意，則接受鄰避設施建設于居住地周圍。從這樣的經濟學視角來看，鄰避現象發生的最大原因在于人們對于自身利益的追求，這是種典型性的自利行為。

3國內外對鄰避現象的理論研究

在國內，臺灣經歷了20世紀60年代后的工業化與城市化之后，一些市區內的公共設施由于具有危害公民身體健康的潛在性，因此，臺灣人民對處于居民區的一些化工類設施的建設進行了抗爭、抗議，以此來捍衛自身的權力與利益。有學者于20世紀90年代對發生在臺灣的鄰避現象進行了理論研究，從不同的案例中尋找人們對于鄰避現象心理上看法的共通點，進而做出最佳的處理方案。而在同一時間的美國，也同樣出現了反對有毒性廢物掩埋廠在居民區建設的抗議，在這之后，對于其他的公共設施的建設也開始有反對的聲音出現，例如戒除藥癮醫療中心、流浪漢收容所等，由于大量的人民群眾加入到對政府以及開發商的抗議運動當中，使得這些設施的建設無法進行。20世紀90年代，美國學者開始從政治學、經濟學以及社會學等不同角度對鄰避現象進行理論上的研究，對鄰避現象的成因在根本上進行了分析，與此同時，也運用不同的學科知識提出了相應的解決方案。

4公共政策中鄰避現象的應對措施

4.1完善分析框架

在公共政策中鄰避現象措施的應對中，首先要做的就是完善分析框架。在經濟學中，鄰避現象所帶來的風險與保險學中常提到的風險是不同的，這里提到的風險是社會風險，是社會學角度衍生出來的，鄰避現象則是主要原因。社會風險是在已知的社會條件之下，所產生的不可能性使得社會穩定結構遭到破壞的程度的大小，而鄰避現象的發生就是使不可能性變成了確定性，因此，建立一套完整的風險分析框架是十分有必要的，通過這樣的分析框架，能夠有效地解決由鄰避現象帶來的種種問題。

4.2強化風險防范

在公共設施正式投入到建設過程中之前，應考慮到是否會對公眾造成鄰避現象，因此，要強化風險防范，主要圍繞以下幾個方面展開：一是多個選址可供參考。多個選址進行參考有利于不同地址之間進行比較，進而選出更為恰當的地址進行建設，加大了空間的選擇性以及降低了對人民生活造成困擾的可能性；二是明確補償機制。由于鄰避設施的公共服務性質，使得其投入建設十分有必要，因此一定會對某些人民群體造成生活上的影響，政府則要事先在宏觀角度上進行補償的機制，從而決定出最能夠讓人民群眾滿意的方案。

4.3加強公眾參與

公眾參與到決策過程當中，能夠保證雙方的利益最大化，既能保證公共設施的順利建設，也能夠及時吸納群眾對于此的意見，最終將符合雙方最大意愿的方案確立。除此之外，強調民眾進行參與后，應將相關公共設施建設的環境測試評估報告對外公布，不僅是履行對外政務透明的義務，還是對公眾意見的積極尋求，這是民主化的體現。所采用的公示措施要合理化，使得公眾能夠接受并最大程度的認可。相關部門在公共設施正式投入建設之前，一定要嚴格按照相關法律法規的要求制定操作方案，將對環境的破壞程度降到最小。

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