績效指標(biāo)策略

劉敏

隨著財(cái)政支出績效評價(jià)在開展廣度和深度上的要求不斷提高，單純的項(xiàng)目支出績效評價(jià)已經(jīng)難以滿足預(yù)算績效管理的需要，以整體支出為對象的績效評價(jià)能夠更有效掌握各預(yù)算部門的資源配置和整體績效情況。然而，由于理論研究基礎(chǔ)較薄弱，整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的科學(xué)性問題引發(fā)關(guān)注和討論。本文在總結(jié)整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系不同類型及其差異點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從指標(biāo)體系框架、考察內(nèi)容、關(guān)注重點(diǎn)等方面對部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建路徑作出初步探討。

整體支出績效評價(jià)是根據(jù)預(yù)算部門設(shè)定的部門戰(zhàn)略目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法，對預(yù)算部門整體支出的績效目標(biāo)完成情況、部門履職情況、預(yù)算管理水平進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)。與項(xiàng)目支出績效評價(jià)相比，整體支出績效評價(jià)覆蓋面更廣、評價(jià)層次更深：在評價(jià)范圍上，不僅包括項(xiàng)目支出，還涉及人員支出和公用經(jīng)費(fèi)支出，在較大程度上彌補(bǔ)了評價(jià)項(xiàng)目支出績效缺少考慮基本支出的投入貢獻(xiàn)而放大績效的問題；在評價(jià)內(nèi)容上，整體支出績效評價(jià)關(guān)注的不僅是專項(xiàng)資金的使用績效，同時(shí)關(guān)注部門全部財(cái)政資金的總量安排合理性、資金結(jié)構(gòu)與單位核心職能的匹配關(guān)系、資金安排對單位戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的支持程度，從更全面的角度為財(cái)政專項(xiàng)資金的合理分配提供參考依據(jù)。

三類設(shè)計(jì)思路

2013年，財(cái)政部于發(fā)布了包含部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)在內(nèi)的“績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架”，部分地區(qū)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了不同程度的探索，但始終未形成統(tǒng)一的認(rèn)識。梳理各類型整體支出績效評價(jià)的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)框架如下表所示。

對比以上幾種框架，目前整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路大致包括以下三類：

一是運(yùn)用投入—產(chǎn)出的邏輯思路，從投入、過程、產(chǎn)出和效果四個(gè)維度設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。“投入”一般從預(yù)算配置角度考察；“過程”一般從預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理和資產(chǎn)管理三方面考察；“產(chǎn)出”主要考察職責(zé)履行；“效果”一般從工作成效和社會效益考察。這一邏輯路徑與項(xiàng)目支出績效評價(jià)設(shè)計(jì)路徑基本一致，表1中第1和2屬于這一類型。

二是運(yùn)用平衡計(jì)分卡的思路結(jié)合邏輯分析法設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。運(yùn)用這一思路形成的指標(biāo)體系框架較為多樣化：模式一從部門決策-部門管理-部門績效三方面設(shè)立一級框架，較注重內(nèi)部管理；模式二從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、綜合管理和履職績效四方面設(shè)立框架；模式三從部門編制、部門管理、部門績效三方面設(shè)定一級框架，體現(xiàn)財(cái)務(wù)、內(nèi)部管理和客戶績效。表1中第3、4、5類屬于這一類型。

三是以預(yù)算管理為核心設(shè)計(jì)指標(biāo)體系框架。這一思路形成的框架體系包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)決算管理、績效評價(jià)管理和監(jiān)督管理五方面。表1中編號6屬于這一類型。

四點(diǎn)差異

各類框架的共性之處在于，均圍繞資金使用前、使用時(shí)、使用后的各環(huán)節(jié)表現(xiàn)進(jìn)行績效評價(jià)，與財(cái)政資金流轉(zhuǎn)過程匹配，符合財(cái)政支出績效評價(jià)的基本原理，主要差異包括四點(diǎn)：

一是理論模型的差異。一類是運(yùn)用邏輯分析法形成從投入到產(chǎn)出的邏輯框架；另一類則結(jié)合平衡計(jì)分卡法“財(cái)務(wù)、內(nèi)部運(yùn)營、客戶、學(xué)習(xí)與成長”的思想，重點(diǎn)考察戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。差異在于是根據(jù)資金流轉(zhuǎn)過程還是基于系統(tǒng)性戰(zhàn)略管理角度考察整體支出績效。

二是考察內(nèi)容的差異。主要差異與爭議點(diǎn)在于是否將部門決策、目標(biāo)設(shè)定納入考察。

三是關(guān)注重點(diǎn)的差異。主要爭議集中于考察重點(diǎn)是管理還是績效。以管理類為考察重點(diǎn)的類型，僅“過程”類指標(biāo)權(quán)重分占比達(dá)到50%以上；而以績效類為考察重點(diǎn)的類型，“績效”類指標(biāo)權(quán)重分則達(dá)到50%左右。

四是共性與個(gè)性指標(biāo)設(shè)定的差異。一類指標(biāo)框架設(shè)定所有共性指標(biāo)并應(yīng)用于各個(gè)部門，具體做法是明確細(xì)化到具體指標(biāo)并形成通用版部門評價(jià)指標(biāo)體系；另一類框架則允許部門共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合，做法是僅設(shè)立框架，但具體指標(biāo)可自行設(shè)計(jì)。

探索關(guān)鍵

根據(jù)績效評價(jià)基本原理及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文針對目前整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)存在的主要差異點(diǎn)，對關(guān)鍵問題進(jìn)行深入探討：

一是關(guān)于整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系框架。首先應(yīng)遵循資金績效的一般原理，同時(shí)結(jié)合整體支出的特殊需要。從財(cái)政支出的角度出發(fā)，資金支出的績效必須符合邏輯路徑，即考察從投入到產(chǎn)出的過程及這一過程產(chǎn)生的績效。同時(shí)，整體支出作為一個(gè)綜合體，不同于項(xiàng)目支出的單線程運(yùn)作，需要從綜合的角度進(jìn)行考察。因此，在部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系框架設(shè)計(jì)方面，我們建議結(jié)合平衡計(jì)分卡“財(cái)務(wù)-內(nèi)部運(yùn)營-客戶-學(xué)習(xí)與成長”的思想，以戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以投入-產(chǎn)出（履職）-效果為主線，在投入環(huán)節(jié)注意資金與管理，在績效環(huán)節(jié)重點(diǎn)從內(nèi)部產(chǎn)出和外部效益兩方面考察，同時(shí)在考慮當(dāng)期績效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將部門的成長性作為指標(biāo)體系框架的一部分，形成投入（以資金投入與管理為重點(diǎn)）-產(chǎn)出（履職）-效果-可持續(xù)性影響的指標(biāo)體系框架，體現(xiàn)一個(gè)綜合體在實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)方面的總體績效與可持續(xù)性，如左圖所示。

二是考察內(nèi)容與關(guān)注重點(diǎn)。關(guān)于考察內(nèi)容，在此重點(diǎn)探討在投入-管理-產(chǎn)出-效果-可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容中是否應(yīng)將頂層目標(biāo)設(shè)計(jì)納入考察。部門戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況雖是部門整體支出績效評價(jià)需解決的重要問題之一，但戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)定是開展整體支出績效評價(jià)的基礎(chǔ)和依據(jù)，不構(gòu)成績效本身，不納入考察內(nèi)容更為合理。關(guān)于關(guān)注重點(diǎn)，績效評價(jià)的重點(diǎn)應(yīng)是“績”與“效”，投入與管理固然重要，是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的必要條件和影響因素，但并不是財(cái)政資金最終期望達(dá)到的“績效”，而是達(dá)到“績效”途中的必經(jīng)之路。因此，評價(jià)的重點(diǎn)仍應(yīng)當(dāng)是績效本身。

三是共性與個(gè)性指標(biāo)的關(guān)系處理。采用完全由共性指標(biāo)組成的通用型整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系有利于開展不同部門的橫向比較。但不同部門的個(gè)性化特征被消除，局限性也較明顯。本文建議，以共性框架為指導(dǎo)，設(shè)計(jì)指標(biāo)體系一級、二級框架，并規(guī)定各部分權(quán)重，結(jié)合部門特色自行設(shè)計(jì)個(gè)性化指標(biāo)或許是一種較好的選擇。