防止“空轉”

石建華

新修訂的《預算法》（以下簡稱新《預算法》）作為財政領域的基礎性法律，自2015年1月1日實施以來，對財政工作帶來了哪些影響？如何更好地發(fā)揮“經濟憲法”對經濟社會發(fā)展和財政改革的引領作用，可以說是社會各界，特別是財經領域相關人士需要認真思考的問題。

多重影響

新《預算法》在對財政工作給予規(guī)范和指導的同時，更多地是對財政管理帶來了一系列觀念和理念等方面的影響。

首先，全口徑預算概念。新《預算法》第五條明確：預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。新《預算法》對四本預算所包含的內容和相互之間的關系也進行了具體明確。新《預算法》實施后，各級人大在審查政府預算時，明確提出要包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。部分地方，特別是縣級因不具備編制國有資本經營預算條件，也要經人大批準才可不編制國有資本經營預算。

另外，新《預算法》第十四條等條款，對政府性債務的管理，特別是政府債務的舉借方式、使用方向和監(jiān)督管理等進行了明確，并且須經人大審查批準。新《預算法》的實施，使得各級財政部門在編制政府預算時，除了按要求編制好四本預算外，更要將政府債務等納入預算管理，統一報送同級人大審查批準，真正使政府的所有收支行為，全面體現在四本預算之中，樹立全口徑預算概念。

第二，績效預算理念。新《預算法》第十二條明確：各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。績效作為新《預算法》的亮點之一，全文共有6處提到。新《預算法》實施后，如何開展績效預算，更好地將績效預算理念貫穿到整個財政管理工作中，可以說是各級財政部門工作理念的一大轉變。

目前，各級財政部門不斷深化績效預算理念，強化績效管理在財政工作，特別是支出管理方面的應用，具體體現在：一是在績效預算的重要性方面，從預算編制時參考績效評價結果改變?yōu)橐罁冃гu價申報和審核情況等編制預算；二是在績效預算范圍方面，從項目支出績效評價擴展到部門整體支出績效評價；三是在績效預算方式上，從部門自身的績效評價轉變?yōu)橐胫薪闄C構開展第三方績效評價等。

第三，依法管理思維。新《預算法》第十章“法律責任”，由原來的3條增加為5條，并且具體列舉了16種違法行為。將法律責任具體化和具有針對性，實現“管理法”向“控權法”的轉變，強化依法理財是新《預算法》的宗旨之一。

新《預算法》實施后，各級財政部門以及財經工作者，開始更多地關注法律法規(guī)，特別是對新《預算法》明令禁止的行為。同時，新《預算法》也使得財政、人大、審計等部門的職責更加明確，如何做好各部門之間的銜接配合，更好地使預算編制和預算執(zhí)行等符合法律法規(guī)，成為新《預算法》實施后政府收支管理思維的重點。

第四，推動財政改革。新《預算法》不僅是將財政管理的實踐經驗吸收其中，更多地是為規(guī)范和指導今后的財政工作。新《預算法》第十二條“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”，第四十一條“各級一般公共預算按照國務院的規(guī)定可以設置預算穩(wěn)定調節(jié)基金”，第九十七條“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性”，這些內容可以說是目前以及今后財政改革的重點。

為配合新《預算法》的實施，湖南省先后下發(fā)了《關于全面深化財稅體制改革的意見》和《關于深化預算管理制度改革的實施意見》，對全口徑預算管理、推進預算公開、建立跨年度預算平衡機制、規(guī)范財政收入征管、完善轉移支付體系、優(yōu)化財政支出結構、加強政府債務管理等提出了明確要求和具體時間表。可以說，新《預算法》的實施，為各地推進財政改革指出了方向和提出了要求，成為各級財政部門目前及今后財政工作及財政改革的指南。

配套改革

為了更好地貫徹落實新《預算法》，除了強化新《預算法》的學習、培訓和宣傳外，還需要不斷完善相關配套政策措施，并重點關注和深入推進部分事項。

第一，出臺實施條例。新《預算法》實施一年來，原定要配套出臺的《預算法實施條例》，卻遲遲不見下文。盡管新《預算法》對規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，保障經濟社會的健康發(fā)展等，制定了101條規(guī)定，但這些規(guī)定很多只是規(guī)范性、原則性或指導性的。新《預算法》能否落實以及執(zhí)行情況如何，還需要有一部相對具體細化和更具可操作性的《實施條例》。

目前，社會各界，特別是學術界對《實施條例》的立法宗旨、部門職責規(guī)范、預算公開與監(jiān)督等方面存在一些異議，但防止部門利益法律化可以說是一致的共識。黨的十八大和十八屆三中全會《決定》提出，“讓權力在陽光下運行”，“實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度”等具體要求。因此，《實施條例》應該在新《預算法》的基礎上，將其原則、規(guī)范和要求等條款進一步具體細化，使新《預算法》的條款不僅具有可操作性，更要體現“規(guī)范與協調政府各部門的預算行為”的目的。

第二，完善相關措施。為了配合新《預算法》的實施，國務院和財政部先后出臺了《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務院關于實施中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）、《財政部關于完善政府預算體系有關問題的通知》（財預〔2014〕368號）等一系列規(guī)章制度。

在財稅體制和預算管理方面，從中央到地方出臺的規(guī)章制度不可謂不多，但如何使這些規(guī)章制度落實到位，防止改革“空轉”，已經引起了專家學者的關注。為了使新《預算法》切實得到貫徹實施，在現有規(guī)章制度的基礎上，還要完善相關措施，特別是對有關規(guī)章制度執(zhí)行情況方面的監(jiān)督檢查措施，比如各級人大對預決算的審查監(jiān)督、預決算公開、績效預算審查與結果公開等方面的制度措施等等。只有在結合各地實際情況的基礎上，制定相關措施以提高規(guī)章制度的執(zhí)行力和落實率，才能確保各項改革落實到位。

第三，落實收入法定。新《預算法》第五十五條明確：預算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時、足額征收應征的預算收入。不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征的預算收入，不得截留、占用或者挪用預算收入。各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。第四條也明確：政府的全部收入和支出都應當納入預算。

稅收法定原則可以說是新《預算法》的亮點之一，在新《預算法》的實施過程中，需要重點推進收入法定工作。目前，部分地方在推進金稅工程時，取消收入過渡戶，確保了稅款及時繳庫，但在收入法定方面還需要不斷推進和強化。一是要完善財政、稅務（海關）和人民銀行之間的信息共享系統，在充分掌握經濟發(fā)展形勢和稅源狀況的情況下，確保收入應收盡收。二是要逐步淡化收入增幅概念和增長考核要求，按照建立跨年度預算平衡機制的要求，切實提高收入質量和收入預算的準確性。

最后，加強支出管理。支出管理作為財政管理的重要一極，新《預算法》對財政支出管理制定了許多很詳細的條款，包括預算支出應編列的內容和細化要求、人大審查預算支出的重點，以及預決算公開對支出方面的具體要求等。新《預算法》第五十七條更是明確提出：各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。2012年12月出臺的《中共中央關于改進工作作風密切聯系群眾的八項規(guī)定》，明確要求“厲行勤儉節(jié)約”。

隨著我國財政管理從當年收支平衡向跨年度預算平衡的轉變，加強財政支出管理就顯得更加重要。為了嚴格落實加強財政支出管理和提高財政支出績效的要求，各地采取了一系列政策措施，包括會議費、差旅費、公務用車和公務接待費等方面的制度規(guī)定。從各地的實際情況看，只有在細化和規(guī)范財政支出范圍與標準，同時嚴格支出管理，強化支出績效的情況下，才能更好地發(fā)揮財政資金效益，促進經濟社會健康可持續(xù)發(fā)展。