財政績效“戰國”

谷文

新《預算法》中首次以法律形式明確了我國公共財政預算收支中的績效管理要求，而且要求公共財政預算績效管理要貫穿預算活動整個過程，也對預算績效的評價方式、評價范圍、結果應用等實操領域做出了完整的規范。

但從這一年的發展回頭來看，財政績效，或者說狹義的政府績效（不含項目中非資金績效）在這一年中，還是處于一個探索階段。

概念之辯

在新《預算法》中，明確提出各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。其實按照一些先行的地方財政的看法，“績效評價”這個詞本身就是一個落后的描述。

從事財政績效行業的人士都了解，很多時候表述上差一個字，甚至順序不同，可能當地績效處室的工作方式、管理范圍、工作理念都完全不同。

例如，在“財政績效評價”和“財政績效管理”之間，所強調的一個是對結果的評價工作，一個是績效管理工作的全面性，即在設計績效指標中偏重于管理類型。就在這兩個工作方式的表述中，各地就已經打得不可開交。

廣東省某市財政工作人員表示，財政績效，最重要的是財政資金從列入預算之前開始，就要進行嚴格周密的管理，這樣才會讓財政資金不至于“跑冒滴漏”，才有可能讓每一分錢都花在刀刃上。這也是廣東省一些市縣財政對“管住過程才能管住結果”這件事的統一認識。

但持相反意見的人也確實存在。由于官方發布表述為“評價”，一些地方財政人員，比如一位來自北方某省級財政部門的工作人員認為，不應該將側重點放在管理上，而應當放在確保預算執行效果上。

但仔細分析后我們不難發現，這兩種表述之爭，與上世紀公司績效理念中以日系企業為代表的結果導向績效，與強調配合、強調工作中每一步規則的可控性的過程導向績效之爭非常相像。而公司績效理念之爭的結果也頗為有趣：這兩種公司在將近幾百年不同理念的發展中，都出現了一系列的“百年老店”。當然，公司績效和財政績效之間從項目本質和執行主體等方面都有很大的不同，但從《預算法》修訂的角度來講，到底應該以結果還是過程為導向，顯然還在謹慎的研究之中。

標準之難

說到項目本質的不同，按照廣東省財政廳科研所許航敏博士的說法，現行的許多財政績效的評價思路還有待調整和完善。

“比如說一個項目，它如果是一個市場化項目，我們就會從經濟效益的方向去評價它。但一個由政府主導的項目，很多時候是不能僅僅從經濟效益的角度去評論它是好還是壞。”他表示，假設一個項目的經濟效益很差，但社會效益很高，例如某些公益型事業基本談不到經濟效益，那么在這種情況之下，在現行的財政績效評價標準中，就很容易被評為低績效項目，甚至無法列入預算。

當然，這種結果的出現，是建立在財政績效評價工作中的經濟效益權重遠高于社會效益的基礎上的。如果是相反的情況，過分偏重社會效益而忽視經濟效益，則又會出現前些年各地頻繁出現的“面子工程”“政績項目”。

“所以從實際操作上看，現在如何設計評價指標，這兩種效益如何平衡，是現階段非常難以解決的問題。”許航敏表示。

新《預算法》中，在這種效益平衡的問題上，還是表述的非常模糊。雖然在2015年全年中財政部多次就如何開展財政績效工作做出指示，但究其根本，在兩種效益的比例分配上，現在各地還在各執一詞。“而且在一些省市財政的績效評價工作中，甚至都沒有將項目的社會效益納入考量，這是絕對錯誤的。”他說。

被低估的財政績效

新《預算法》中詳細規定了需要進行財政績效評價的范圍和方式，從這一年來的實施效果看，仍有需要擴大和完善的地方。北京大學政府管理學院副教授高鵬程作為曾經參與過多地財政績效評審工作（其中也包括廣東省財政績效評審）的專家，對這種評價模式和評價主體有著自己的看法。

他表示，績效預算和人類的行為一樣，都有特定的主體，采取特定的行為，作用于特定的對象，達到特定的結果。預算主體包括財政主體和專業主體，在財政主體和專業主體的博弈中，是有缺陷的，即用一個部門的知識沒辦法對付上百個部門的知識，因為夾雜著專業的知識在里面。所以我們現在的績效預算，是從對象開始，才能對行為審核，進而對預算主體審核，這是以小見大的過程。

雖然他說的還僅限于在主體行為和績效對象之間從小到大的關系，但也從另一方面暴露出，單純以財政知識做財政績效，和單純以財政身份行使財政績效工作，在過去的這些年試驗中，顯然從財政權限和專業知識方面都尚不健全。

解決這一矛盾的方式有兩種，第一是將績效評價指標分離，專業部分由部門采用自評方式解決，涉及財政資金的部分由財政解決。但這種方式明顯有第一方越權的嫌疑。第二是讓用第三方機構保證評審結果的專業性。在新《預算法》中，從措辭上是偏向讓第三方機構解決績效評價專業性“最后一公里”問題的，但現在第三方資質本身就是一個很大的問題。以廣東省某市為例，2015年購買第三方財政績效服務招標平臺上，12家投標機構僅有一家擁有會計師資格，第三方機構之混亂可見一斑。

總而言之，以新《預算法》這種“大法”管財政績效這種“細事”，現在看來需要彌補的空白還有很多。財政績效的“戰國時代”，看起來還要繼續一段時間。