公開“內”“外”

谷文

初次采訪全國政協委員蔣洪是2012年，當年他在全國“兩會”上提出，要將預算公開給人大代表和政協委員。“我不知道這些有什么不能公開的。”會上的蔣洪疾言厲色。

之后三年，預算公開被寫入了新《預算法》。讓人可喜的是，目前，政府支出預決算已經細化公開到項級科目，中央部門預決算細化公開到支出經濟分類款級科目，分地區、分項目地公開了專項轉移支付預算。

雖然具有相當人數的非財政專業人士推行預算公開了多年，但從財政工作人員的角度來說，預算公開，可能從來都不是那么簡單的一件事。

而預算公開能夠從過去的所謂“國家機密”到現在逐年加大公開力度，這條路雖然曲折，但是我們應該為這種方向給予掌聲。

為什么看不懂

在采訪中，蔣洪提出了關于預算公開的問題：要公開決算案，要細化，要讓代表“看懂”。

公共財政和透明財政的一個重要標志就是政府信息對公眾公開。但說到“看懂”，不同地方財政有著不同的看法。

例如，江蘇省財政最近公開的《2015年省級預算調整草案》（公開于2015年12月20日）中，不僅對于江蘇省2015年省級一般公共預算全口徑支出預算調整的有關情況細化到項目級別，并且明確標示了計算方式、口徑、并對可能發生疑問的項目類別進行了補充說明。

“預算是財政工作中的一個重點，也是非常專業的一個范疇。”江蘇省某市財政局有關工作人員表示，預算本來就不可能被所有公眾看懂，要看懂它，還要對其中一些可能有問題的部分做出質詢，這本身就需要有相當的會計知識、財政知識甚至是對某個地方的深入了解之后才可以做到。“要說公開到再細的條目，如果不涉及一些保密情況，我認為是無所謂的。但是公開到每一分錢都買了什么，人大代表就能看懂了嗎？我覺得這之間其實沒什么聯系。說白了，還是專業性的問題。”這些預算公開工作這幾年讓他們“火氣越來越大”。

公開的監督主體

西南財經大學副教授周雪飛表示，預算公開的目的，最終是為了對預算起到監督作用。如果為了公開而公開，或者單純為了公眾知情權而公開，雖然從狹義上來說都是正確的，但在實際操作中都是不完整的。

從預算公開的最終目的是監督出發，那么我們很容易就可以找到現在的問題究竟出在哪里：監督的主體是什么？

按照財政工作要求來說，預算的監督主體有兩個：其一是在提出當年預算草案后，由當地政府委托財政局提請人大審議，并請政協委員列席，這是在預算執行前對公開預算的監督流程；其二是在運轉到一定階段（未必是在運轉完成后），由審計部門對預算執行情況進行核算工作。雖然從定義上來說，審計包含對當年地方財政預算案的審計，但我們提到財政預算審計時，多數情況下指核算，而并非指事前審計。

江蘇省某市財政局績效管理處工作人員表示，在每年預算草案提請人大審議通過之前，預算草案已經經過了包含部門自評、項目必要性排序甚至第三方實地考評等績效流程，“實際上，人大代表審議的部門預算和整體預算，都是已經經過我們仔細排查一遍的，而且多數都有憑有據。”

問題到這里就陷入了死循環：預算在執行前的公開，其監督主體由于專業性不足而使監督效果大打折扣，那么如何解決？是讓這些監督者都變成財政預算的專家？還是尋求更為專業化的監督手段？新《預算法》中并沒有提出相應的解決方案。

預算公開的終極目標，是讓預算背后的政府資金管理和政府決策不至于落入人治。財政部門對于預算公開的態度是歡迎的，需要新《預算法》在下一次修訂中逐漸完善的，也不過是公開的范圍、方式能以法律法規的方式更加深刻、清晰的變為規范。這些基于過程導向的完善和細化并不過分。但公開之后會對公共財政和透明財政起到多大的用處，這些專家也表示，對公開之后的預算和政府信息如何使用、在出現問題之后如何問責，這些結果導向的問題，才是下一步我們需要關注的更重要的問題。而這些問題，就不僅僅是《預算法》如何修訂才能夠解決的了。