襄陽PPP實踐與思索

襄陽市從2014年底開始啟動PPP實踐，2015年全面實施，向社會重點推出了12個PPP示范項目，總投資額 227.5億元，涉及交通市政基礎設施、生態環保、社會事業、農業水利、文化旅游等領域。同時，與相關金融機構簽定合作協議，優先支持PPP示范項目融資。

積極實施

PPP投融資模式改革被列為2015年襄陽市全面深化改革的重點工作之一。按照市委、市政府統一部署，市財政局積極會同行業主管部門，除了抓制度建設、人員培訓，著重圍繞重點領域、重點項目，做好項目篩選、評估論證工作。

強化組織領導，完善工作機制。市財政局成立了以局主要領導為組長的推進政府和社會資本合作（PPP）工作專班，組織精干力量專門負責制定PPP模式運用相關政策、開展項目征集和評估論證，統一協調PPP項目推進工作。由于PPP模式推廣運用涉及面廣、工作程序多、評估手續復雜，市財政局通過宣傳發動、項目征集、篩選評估，先后組織召開了多次專題會議研究PPP工作，確定年度推進領域和重點，解決項目推進中的重大問題。

加強制度建設，依法依規推進。按照財政部要求，襄陽市及時啟動推廣PPP模式工作，迅速出臺了《襄陽市推廣運用政府和社會資本合作模式創新投融資改革的實施意見》（以下簡稱《PPP實施意見》）。

加大培訓力度，提升能力水平。開展全方位、多層次的培訓，使市財政局中層以上干部、市直相關單位分管領導熟悉PPP的運作模式與管理要點；還編印了《政府和社會資本合作（PPP）模式資料匯編》，幫助行業主管部門和單位了解最新PPP政策，熟悉PPP模式操作規程。

加強工作指導，推進項目突破。市政府決定在市區范圍開展項目征集工作后，市財政局結合本市特點，設計了項目征集表，向行業主管部門和相關單位征集PPP項目。同時，針對各PPP項目策劃過程中存在的進展緩慢問題，市財政局召開一系列會議，研究推進項目計劃，幫助部門和單位解疑釋惑。為保障PPP項目順利實施，市財政局通過競爭性磋商方式聘請PPP咨詢機構，幫助制定適宜于襄陽市的PPP項目篩選標準，協助進行識別篩選和評估論證、出具專家意見和指導意見。市財政局還會同咨詢公司人員召開市PPP項目篩選評估會，對各個申報項目的PPP結構和投資構成、項目財務收支測算、政府補貼和配套政策、物有所值評價、財政承受能力論證等方面進行了梳理和分析。

經過近一年的探索和實踐，襄陽市已經為PPP模式在本地生根發芽創造了政策環境、組織機構、項目設計等方面的有利環境。

首先是制度得到逐步完善。襄陽市結合實際制定的《PPP實施意見》是指導PPP模式運作的指導性文件，在實際工作中不斷完善，為PPP模式的落地提供了制度保障。

其次是PPP理念得到深入普及。市財政局不僅積極通過開展全方位、多層次的培訓，使相關人員熟悉PPP的運作模式與管理要點，還在申報過程中隨時提供政策服務，幫助行業主管部門和單位了解PPP政策，熟悉PPP模式操作規程。

第三是運作體系逐步形成。按照財政部相關要求，襄陽市在實踐中通過與各個單位的多次協調和溝通，制定了PPP項目運作流程圖，形成并完善了符合襄陽市實際的PPP項目申報運作一整套流程。

因此，項目實施較為順利。截止2015年底，襄陽市已征集各行業主管部門申報的PPP項目20個，申報項目總投資447.1億元，初步篩選出適合采用PPP模式運作的12個項目，投資總額227.5億元。經過認真篩選和準備，市財政局向市政府上報了第一批PPP項目，市政府常務會議進行研究并批準通過了第一批項目，隨后在《襄陽日報》、襄陽政府網等眾多報紙網站公示發布招商信息。目前，12個項目已經進入編制實施方案并通過項目采購確定社會資本方的階段。

存在問題

一是包括政府在內的有關各方對PPP模式的認識沒有完全到位。一些地方政府采用PPP模式，往往是為緩解當前債務壓力，將PPP模式簡單等同于一種新的融資渠道，而忽視了PPP是一項長期的制度設計。同時，社會資本方也沒有清醒地認識到，通過PPP模式參與政府基礎設施和公用事業建設和運營，是一個難得的歷史機遇。PPP項目的基礎性和公用性決定了其投資收益率不可能太高，收益的長期性、穩定性以及風險的可控性才是最有競爭力的一面。因此，地方政府和社會資本方必須對PPP模式有更理性的認識，任何不切實際的幻想和急功近利的思維都是十分有害的。

二是與PPP項目建設有關的制度、方案還不夠科學、細致、完善。盡管財政部出臺了一系列規范性和指導性文件，地方政府也相繼出臺了本地區的實施意見，但總體感覺是原則性規定和共性內容較多，地方性特征不夠鮮明、可操作性不強，項目路線圖不夠清晰明了。

三是PPP所涉及的領域讓民營資本大多持觀望態度。PPP項目要么屬于資本密集型產業，對資金需求較高；要么需要面臨既有國企的競爭。民營資本對PPP存在的眾多不確定性心存戒備，持觀望態度。

四是地方政府特別是縣（市）、區政府相關專業人才嚴重匱乏，工作質量有待提高。從全國看，各級地方政府PPP項目管理工作機構大多設在本級財政部門，由于具備資格的專業投資機構、專門人才嚴重缺乏，許多地方的PPP項目運作基本上以財務、法律人士為主導來推動，項目的科學性、運營的合理性難以得到充分保障。

此外，政府上級主管部門缺乏對基層操作層面上的指導等，也在一定程度上影響了PPP模式在地方健康有序地推進。

對策措施

第一，建立健全適合中國特色的PPP制度框架與法規體系

（1）通過國家層面的立法，明確PPP的應用范圍，政府審批權限、流程和管理程序，政企的核心權利和義務，合同框架和風險分擔原則，退出機制和糾紛處理機制，財政規則與會計準則，等等，建立起較為完備的PPP法律框架。

（2）構建有效的組織架構。目前財政部已設立專門的PPP管理機構，建議地方政府特別是地（市）級以上政府也設立專門的PPP管理機構，形成組織網絡體系。

（3）建立長期穩定的PPP激勵機制。政府應出臺包括財政補貼、稅收優惠、融資便利等在內一攬子激勵計劃，建立一個系統性的激勵機制，并保持長期性和穩定性。

（4）探索多元化PPP模式。但凡能夠保障公共產品和服務供給的數量和質量，同時降低其整個生命周期內成本的模式，就可以考慮引入。

第二，處理好政府與市場、社會效益與經濟效益的關系

（1）劃清政府與市場的職能界限。盡管PPP模式客觀上帶有向社會融資的效應，但其本質是更高效地滿足社會對公共產品和服務的訴求，更有效地利用好政府資源，進而促進政府職能的轉型，而不止是單純的融資。因此，必須對公共性和公益性進行科學合理的定義，劃清政府與市場的職能界限。除了非排他性、非競爭性和自然壟斷領域，可以市場化的領域應該通過市場定價來解決，避免政府部門集運動員與裁判員于一身的角色錯位。

（2）重視契約精神。本輪推廣的PPP模式是公共產品和服務提供方式的變革，以改變政府自產自供的格局。這一轉變可以極大地避免公共財政資源沉淀，提高公共財政資源的使用效率。從某種意義上講，PPP模式不失為一場公共產品和服務的供給革命。在這一轉變中，各級政府需要營造公平的環境，對具體公共產品和服務做出細致的、量化的要求，在整個過程中堅持公開、公平、公正原則。尤其要注意的是，盡管PPP項目合作雙方有合同約束，但在具體項目運作過程中政府依然處于強勢地位，政府失信違約，不僅會對投資人的融資成本、項目收益等造成嚴重影響，也不利于項目的開展，影響政府的公信力。

第三，注重PPP項目前期論證和決策，確保決策科學化

一個PPP項目能否順利實施并取得經濟效益和社會效益的雙豐收，在很大程度上取決于前期論證和決策是否科學化、民主化，因此前期論證和決策至關重要。之前項目推行的所謂可行性論證，很大部分都是看領導眼色行事。有鑒于此，不妨試行“不可行性論證”，以防止領導拍腦袋決策，確保決策科學化。

第四，創新投融資體制，拓寬PPP項目融資渠道

（1）銀行方面可以銀團貸款、委托貸款等方式為PPP項目提供融資；相關部門要加強協調，積極引入外資、民營、國企等各類市場主體，靈活運用基金、債券、銀行貸款等金融工具，推進建立期限匹配、成本適當、多元可持續的PPP項目資金保障機制。

（2）設立PPP項目擔?；?。在PPP模式中，政府本身不能提供擔保，銀行若按傳統模式發放項目貸款是心存疑慮的。要更好地調動銀行、保險、基金等參與PPP，建議加快設立PPP項目擔保基金，對相應的投資損失給予賠償。

（3）放寬對保險資金的限制。建議適當放寬養老保險的投資領域限制，允許其一定比例的資金用于基礎設施投資；進一步放寬社保等保險基金投資基礎設施的限制，使其能參與PPP項目建設。

（4）積極開拓多元化的融資渠道。要積極引入產業投資基金、信托資金等進入公共投資領域；采用資產證券化方式盤活基礎設施存量，引入社會資本；借鑒國際經驗，由政府嘗試設立適應性缺口補償基金，補助社會效益大而短期存在資金缺口的PPP項目。

第五，完善市場準入和退出機制

（1）完善市場準入機制。建議進一步放寬民營企業進入基礎設施領域的準入限制，改善民營企業的市場準入環境，放寬民營企業投融資領域、登記事項、前置審批等市場準入領域的限制，必要時還可出臺更加優惠的政策來吸引社會資本。

（2）完善項目退出機制。當前在一些地方，PPP項目投資退出審批嚴格、周期長，且缺乏完整、規范的制度，不能適應社會投資者退出的要求，在一定程度上制約了參與者的積極性。應建立PPP項目產權交易市場和股權轉讓系統，使投資者能通過股份轉讓實現投資回收，進而合理退出。

第六，加強監管和風險控制

（1）建立合理的風險分擔機制。PPP項目周期長，期間會有諸多不確定因素，需要按照由對風險最具有控制力的一方承擔相應風險的原則，在參與各方之間進行合理的風險分擔。政府應承擔法律政策變更等風險，社會資本須承擔項目建設、運營過程中的成本、工期、服務質量等風險。同時，收益須與承擔的風險相匹配，平衡好各方利益。

（2）建立信用約束機制。在加快推進社會信用體系建設過程中，建議優先在PPP領域建立信用約束機制，嚴格約束政府和企業的不守信行為，保障PPP項目運作的穩定性和持續性。

（3）加強全方位、全過程監督。財政、審計、紀檢監察等部門要加強對PPP的監管，實行事前、事中、事后監督，防患于未然。同時，要加大懲戒力度，對PPP項目運作過程中暴露出的違紀違規違法現象，依法依規查處。