新《預(yù)算法》實(shí)施一周年記

喬欣

當(dāng)新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》（2014年修正）正式公布的時(shí)候，為了與之前的版本進(jìn)行區(qū)分，人們習(xí)慣于將它稱為新《預(yù)算法》，稱此前的版本為舊《預(yù)算法》。這部新《預(yù)算法》從2015年1月1日起正式實(shí)施，至今已經(jīng)滿一年。站在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，讓我們?cè)俅位仡^看。

進(jìn)步很大

素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》的每一次修訂，都備受矚目。跟此前的舊《預(yù)算法》相比，新《預(yù)算法》公布伊始，財(cái)政部部長樓繼偉就公開詳解道，這次修正突出了預(yù)算的完整性，政府全部收支要納入預(yù)算管理；遵循預(yù)算公開原則，強(qiáng)調(diào)預(yù)算必須接受社會(huì)監(jiān)督；更加符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，拓展預(yù)算審核重點(diǎn)、完善地方債管理等，傳遞出建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革方向。

新《預(yù)算法》開宗明義強(qiáng)調(diào)立法宗旨，被外界普遍認(rèn)為取得了重大突破。此外，包括完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度；改進(jìn)預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；堅(jiān)持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束等方面均被歸納為新《預(yù)算法》的幾大突破。

回顧這些年來財(cái)稅改革的歷程，十八屆三中全會(huì)是這其中的里程碑。在十八屆三中全會(huì)《決定》中，“國家治理被提升到前所未有的高度，而且與財(cái)政掛上了鉤。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君說。

《決定》里提出財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。還講到科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。王雍君認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)《決定》的主要亮點(diǎn)是治理，而無論是提高治理能力，還是促進(jìn)治理體系現(xiàn)代化，都需要一套有效的預(yù)算制度，預(yù)算在這兩個(gè)方面可謂起著關(guān)鍵性作用。

怎么才算是有效的預(yù)算制度？“簡言之就是花錢能夠解決問題。”話雖說起來簡單，在實(shí)務(wù)操作上要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)卻并非易事。“如今財(cái)政制度與國家治理掛鉤，實(shí)際上隱含著一個(gè)思想，作為財(cái)政制度核心部分的預(yù)算制度也應(yīng)該跟治理掛鉤，而且應(yīng)作為最正式、最基本、最頻繁的治理工具。這一理念創(chuàng)新有助于走出以往對(duì)預(yù)算理解的誤區(qū)，它并不是簡單的計(jì)劃，更不是計(jì)算。”

評(píng)價(jià)一年來新《預(yù)算法》實(shí)施的效果，王雍君說：“其中規(guī)定的很多方面都前進(jìn)了一大步。比如在決算審計(jì)方面，中央政府就做得很好。2015年6月28日，審計(jì)署公布了2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，大部分地方政府其實(shí)也已經(jīng)開展了這項(xiàng)工作。這在舊《預(yù)算法》中沒有規(guī)定，新《預(yù)算法》中規(guī)定后馬上就行動(dòng)起來，而且引起了一定的社會(huì)反響。

再比如，新《預(yù)算法》規(guī)定，國務(wù)院財(cái)政部門在每年全國人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的45天前將中央預(yù)算草案的初步方案提交全國人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初步審查。地方財(cái)政部門在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的30天前將本級(jí)預(yù)算草案的初步方案提交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行初步審查。這些時(shí)間上的節(jié)點(diǎn)，大致也是控制得比較好。

以及，新《預(yù)算法》提出各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，在實(shí)務(wù)操作上就是編制中期財(cái)政規(guī)劃。中央財(cái)政在2015年8月基本上就完成了2016-2018年部門中期財(cái)政規(guī)劃的前期準(zhǔn)備和編制，全國也有不少地方政府，主要是省一級(jí)政府也在往這個(gè)方向前進(jìn)，四川、北京等地方都制定了相關(guān)的配套性改革文件，實(shí)際上是呼應(yīng)了新《預(yù)算法》關(guān)于建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的要求。

另外，這一年來，公開透明度也有所增強(qiáng)。很多地方政府加強(qiáng)了信息披露，其中涉及政府采購預(yù)算、部門‘三公經(jīng)費(fèi)等所謂高度敏感的支出，不僅信息公開的力度加大，時(shí)間也有所提前。”

不回避問題

在回看新《預(yù)算法》一年來的進(jìn)步時(shí)，也依然存有爭論之處，其中關(guān)注度最高的恐怕要數(shù)千呼萬喚卻依然遲遲未出的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》。

2015年6月下旬，《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）向社會(huì)公開征集意見，包括王雍君等在內(nèi)的13名學(xué)者在召開專題研討會(huì)后集體提出建言。其中關(guān)于國庫管理的建議，將延續(xù)已久的國庫經(jīng)理代理之爭再度推進(jìn)人們的視線。

回憶當(dāng)時(shí)的情形，王雍君說：“《預(yù)算法實(shí)施條例》確實(shí)遇到了一些問題，這說明問題比我們?cè)O(shè)想的更多更大，其實(shí)某種意義上講，它比《預(yù)算法》本身更重要，《預(yù)算法》大量的內(nèi)容是框架性的，條例則是需要操作細(xì)節(jié)，一涉及到細(xì)節(jié)，問題就暴露得更充分，在細(xì)節(jié)上達(dá)成共識(shí)更難，這也可以解釋為什么《預(yù)算法實(shí)施條例》有所延遲，原因就在這里。”

包括在新《預(yù)算法》修訂期間，國庫經(jīng)理代理的問題就一直是關(guān)注熱點(diǎn)，直至新《預(yù)算法》明確“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理。”以及“各級(jí)國庫庫款的支配權(quán)屬于本級(jí)政府財(cái)政部門。”

《征求意見稿》在中央國庫業(yè)務(wù)明確由央行經(jīng)理的基礎(chǔ)上，也明確了地方國庫業(yè)務(wù)交由央行分支機(jī)構(gòu)辦理。但同時(shí)強(qiáng)調(diào)，央行的國庫業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政部的指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)財(cái)政部負(fù)責(zé)。對(duì)此，學(xué)者們認(rèn)為這實(shí)際上加強(qiáng)了政府部門對(duì)國庫管理的權(quán)限，使得財(cái)政部門的職能有所擴(kuò)張。

王雍君說：“在理想情況下，為保證立法（包括法規(guī)）的獨(dú)立性和公正性，執(zhí)法部門不宜主導(dǎo)制定。財(cái)政部在制定《預(yù)算法實(shí)施條例》中是主角，這樣的立法程序還有商榷的余地。從程序性機(jī)制來講，最好是由人大成立唯一的《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》起草小組，然后征求各方面意見。”

作為上述13名學(xué)者之一的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄧淑蓮表示，她個(gè)人認(rèn)為把財(cái)政資金支配權(quán)力集中在財(cái)政部是合理的，這有利于預(yù)算的執(zhí)行，防止撥款指令延期執(zhí)行，有利于財(cái)政撥款盡快下發(fā)。

“新《預(yù)算法》里涉及到的一些內(nèi)容在這一年來實(shí)施的效果不太明顯”王雍君同時(shí)指出：“比如預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)還是過多，明令禁止的虛假列支情況還是很普遍，財(cái)政專戶消減的力度依然有限。這些推行起來為什么困難？因?yàn)樨?cái)政改革觸及到一張密密麻麻的錯(cuò)綜復(fù)雜的利益網(wǎng)絡(luò)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。”

由新《預(yù)算法》推行可以看出預(yù)算管理制度改革之難，進(jìn)而更可以看出整個(gè)財(cái)稅體制改革之難。他認(rèn)為，其中部門專款和法定支出是最難推進(jìn)的兩項(xiàng)改革。“中央政府各部門掌握了大量財(cái)政專款，在部門內(nèi)部進(jìn)行自上而下的自行分配，這實(shí)際上是把轉(zhuǎn)移支付體制變成了高度碎片化的體制。另外，我們有近一半的支出是法定支出，《農(nóng)業(yè)法》、《教育法》等法律規(guī)定了政府每年要在哪些地方花多少錢，或者花錢不能少于多少，這種貌似合理的法律實(shí)際上包含著極大的不合理性。新《預(yù)算法》能夠在多大程度上促進(jìn)中國治理能力的提升，主要取決于我們?cè)谕七M(jìn)專款體制和法定支出體制改革方面取得的進(jìn)展。”

改革需要新思維

一位來自地方財(cái)政部門的工作人員表示，在他看來嚴(yán)格支出管理、關(guān)注財(cái)政資金績效對(duì)他們而言是今后財(cái)政工作中需要特別重視和加強(qiáng)的工作內(nèi)容。工作中的經(jīng)歷讓他深有體會(huì)。他說：“我們?cè)诰幹平衲觐A(yù)算時(shí)，要求比如200萬元的項(xiàng)目必須提供績效評(píng)價(jià)的目標(biāo)，執(zhí)行預(yù)算時(shí)也要求進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，于是有單位在申報(bào)預(yù)算時(shí)就將數(shù)目控制在了200萬元以內(nèi)，這是績效評(píng)價(jià)發(fā)揮的作用。如果沒有績效評(píng)價(jià)和跟蹤問效等事項(xiàng)，而是讓財(cái)政資金能輕易用出去，很多單位就會(huì)沒有顧忌地向財(cái)政要錢，財(cái)政資金緊張的矛盾會(huì)更加嚴(yán)重。有了績效特別是再加上公開，單位就不會(huì)輕易向財(cái)政要錢。”

日前，在全國財(cái)政工作會(huì)議上，樓繼偉部署了2016年及今后一個(gè)時(shí)期的財(cái)政工作。在加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革方面，他指出，要完善全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，重點(diǎn)是加大四大預(yù)算統(tǒng)籌力度，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，增強(qiáng)花錢的責(zé)任意識(shí)和效率意識(shí)。穩(wěn)步推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革。繼續(xù)積極盤活存量資金，努力調(diào)整支出結(jié)構(gòu)不合理造成的存量。

未來工作的方向已經(jīng)明確，關(guān)鍵在落實(shí)。中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇說：“大國財(cái)政建設(shè)離不了有效的預(yù)算管理制度。預(yù)算改革已經(jīng)取得重大進(jìn)展，但是距離‘全面規(guī)范、公開透明的目標(biāo)要求還有相當(dāng)?shù)牟罹唷Ｒ恍┤苏J(rèn)為，預(yù)算改革異乎尋常地順利，這未免有點(diǎn)樂觀。實(shí)際上，預(yù)算改革的難度必須充分認(rèn)識(shí)到。預(yù)算改革絕不是財(cái)政部一個(gè)部門的事，而是牽涉到所有支配財(cái)政資金的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，是所有財(cái)政改革中最為綜合的一項(xiàng)。新《預(yù)算法》2014年8月31日通過，但《預(yù)算法實(shí)施條例》迄今尚未見到，這凸顯了預(yù)算改革之難。預(yù)算改革需要新思維。專業(yè)的智慧支持是預(yù)算改革的基礎(chǔ)，預(yù)算改革所涉及的利益之爭會(huì)令改革更加復(fù)雜，改革戰(zhàn)略的選擇上應(yīng)注意借助財(cái)政透明度的加強(qiáng)來推進(jìn)改革。”