打通信息公開的“神經(jīng)”

吳震宇

“以前有要求公開的政策制度，現(xiàn)在則有了一項非常重要的措施。這招比較狠，也比較實，更有力度，進步意義很大！”對于近期財政部出臺的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（以下簡稱“《通知》”），北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥如此分析。

自本輪PPP推行以來，財政部就將信息公開作為基本要求，與PPP相關(guān)制度也有信息公開的規(guī)定，但一直以來并沒有得到有效落實。此次PPP綜合信息平臺的建立，有望進一步推動PPP信息公開。

平臺功能

從《通知》看，PPP綜合信息平臺由兩大平臺構(gòu)成，分別是對外發(fā)布信息的信息發(fā)布平臺和進行內(nèi)部管理的信息管理平臺。這也構(gòu)成了PPP綜合信息平臺的兩大主要功能。

“PPP涉及到公共投資項目，而公共投資項目涉及到公眾利益，公眾有知情權(quán)，PPP信息公開是義務(wù)?！必斦控斂扑芯繂T、中國財政學(xué)會公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會秘書長孫潔指出，信息公開還可以回應(yīng)公眾質(zhì)疑，解答各方疑惑，“比如質(zhì)疑存在利益輸送，信息公開了有異議可以提出來，沒有異議就執(zhí)行。不能公開時不說，執(zhí)行時提出異議?！币虼?，在他看來，信息公開既是一種約束，也是一種保護。

信息公開還可以解決PPP推行中的信息不對稱問題。江蘇現(xiàn)代發(fā)展研究部總監(jiān)徐璽亨舉例說，一個縣要做污水處理PPP項目，如果沒有信息平臺，前期接觸的水務(wù)投資人有限，但在信息平臺上能找到很多潛在投資人，以及其在行業(yè)中的經(jīng)驗、在當(dāng)?shù)厮龅捻椖康刃畔?，還可尋找相應(yīng)的咨詢機構(gòu)。

既然信息公開具有如此重要的作用，為何會在實踐中效果不佳？“現(xiàn)在如果公開一個項目的資料，社會各界就會來挑毛病，項目相關(guān)方一定會成為靶子。在這種情況下，地方政府和社會資本方都不愿意公開?！苯鹩老橹毖缘馈?/p>

在亞洲開發(fā)銀行高級項目官員肖光睿看來，項目信息的搜集和管理、建立有效的發(fā)布平臺和渠道，需要時間和財務(wù)成本，且敏感信息的界定和處理也是難題。還有一個突出問題是，由于此輪PPP熱潮將應(yīng)用推廣到政府付費或政府填補可行性缺口等模式，PPP項目的交易結(jié)構(gòu)和合同體系等都需要探索和創(chuàng)新，在對于知識產(chǎn)權(quán)缺乏有效保護的情況下，項目信息過度公開有可能導(dǎo)致咨詢機構(gòu)核心價值的流失。

PPP綜合信息平臺的建立解決了平臺和渠道的問題，《通知》也明確對項目信息的真實、準(zhǔn)確、規(guī)范、完整提出要求。至于哪些信息公開、何時公開、如何公開等內(nèi)容，孫潔認為此前與PPP相關(guān)的法律、制度、文件，比如《政府采購法》《招投標(biāo)法》《政府采購法實施條例》《政府信息公開條例》以及《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》《政府和社會資本合作模式操作指南》等，從不同層面和角度提出了要求，PPP綜合信息平臺會更嚴格地執(zhí)行這些規(guī)定。

但在業(yè)內(nèi)多位人士看來，這些只是原則要求，沒有更具體的內(nèi)容和細節(jié)，也沒有不公開的懲罰措施，還需進一步細化。

對于社會資本方以商業(yè)秘密為由拒絕公開信息的問題，孫潔認為如同公司上市后必須披露財務(wù)報告和信息、接受公眾監(jiān)督一樣，參與PPP項目的社會資本方也要接受信息公開要求?！斑@是一個制度安排，而且在PPP項目中，收益不是秘密，價格也不是?！?/p>

除了公開發(fā)布PPP相關(guān)信息，通過PPP綜合信息平臺信息的采集、統(tǒng)計、管理和分析等功能，各級財政部門、項目實施機構(gòu)、行業(yè)管理部門可以有效進行內(nèi)部管理。據(jù)財政部PPP中心副主任焦小平此前的介紹，對于進入項目庫的項目，要按照財政部下發(fā)的PPP操作指南的“五大階段十九小步”實施流程，根據(jù)項目進展進度填寫相關(guān)信息，實現(xiàn)全生命周期內(nèi)項目信息實時動態(tài)管理。

孫潔分析指出，在信息管理平臺上，不同管理部門根據(jù)其權(quán)限，可以看到項目所處的狀態(tài)、存在哪些問題等內(nèi)容，便于及時掌握項目信息，提高管理的效率。徐璽亨還指出，這一大數(shù)據(jù)平臺建立后，相關(guān)部門可以方便及時地了解PPP履約情況、社會資本以及咨詢機構(gòu)等情況，進而逐漸建立一個PPP信用環(huán)境。此外，還可以為PPP物有所值定量評價提供相關(guān)數(shù)據(jù)資料。

一個狠措施

此前各界在分析PPP綜合信息平臺時，都重點關(guān)注了“未納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任”這一要求，認為這是推進信息公開的實質(zhì)舉措。在金永祥看來，財政部將采取的措施不止于此，“PPP以獎代補機制、財政補貼以及未來可采用的其他財政手段，都會要求項目必須信息公開。這樣一來，很多地方會在獎勵和公開之間權(quán)衡利弊?！庇绊懜蟮氖秦斦客瞥龅氖痉俄椖浚笆痉俄椖渴菑娭埔笮畔⒐_，不公開就從示范項目中除名，當(dāng)然政府的增信也沒有了?！?/p>

另據(jù)中國投資咨詢政府與公共咨詢事業(yè)部總監(jiān)朱磊的分析，PPP綜合信息平臺將與預(yù)算管理、政府采購、政府債務(wù)管理等信息系統(tǒng)開放共享。在項目推進的同時，實現(xiàn)了支出責(zé)任納入運算管理，社會資本采購信息審核與發(fā)布，財政承受能力及履約能力信息的及時傳遞，打破信息孤島，大幅提升PPP項目的推進效率。對于PPP項目基礎(chǔ)信息，以及PPP項目政府采購資格預(yù)審公告、采購文件、確認談判備忘錄、預(yù)中標(biāo)或成交結(jié)果、項目合同文本、中標(biāo)或成交結(jié)果等采購信息，綜合信息平臺與中國政府采購網(wǎng)實現(xiàn)信息共享，實際上為PPP項目提供了專門的“電商平臺”，助力PPP項目落地。

上海濟邦投資咨詢公司董事總經(jīng)理張燎從另一個角度預(yù)測了PPP信息公開可能帶來的變化。他認為，首先是各種不規(guī)范的假PPP得到遏制，規(guī)范性大幅提升，這是信息公開后的最大積極效應(yīng)；其次是學(xué)術(shù)研究及專業(yè)服務(wù)機構(gòu)將獲得前所未有的素材資料，利好高質(zhì)量的學(xué)術(shù)活動；第三是.政府及其咨詢機構(gòu)專業(yè)度更為清晰，且有記錄可溯，社會資本和金融機構(gòu)選擇交易對手和項目更集中；第四是咨詢機構(gòu)對創(chuàng)新性高的復(fù)雜項目將要求更高咨詢費，因為know-how很難獲保護；最后，如若前者工作得不到應(yīng)有的合理補償，一部分專業(yè)性強的咨詢團隊將退出市場加入投資操盤。

不過，對于PPP綜合信息平臺，還存在一些疑問尚需理清。比如《通知》規(guī)定“經(jīng)省級財政部門審核滿足上報要求的，列為儲備項目?！钡瑫r要求，“2016年1月15日前，地方各級財政部門要會同相關(guān)部門完成現(xiàn)有PPP項目信息的錄入、上報工作?！睋?jù)此，錦天城律師事務(wù)所律師劉飛提出疑問：各級財政部門錄入的PPP項目基本信息錄入到PPP綜合信息平臺的哪個部分？如果不滿足上報要求而未被列入儲備庫的PPP項目，屬于項目庫中的項目嗎？

對此，徐璽亨表示目前主管部門還沒有明確規(guī)定，但他認為沒有經(jīng)過審批的項目是可以錄入的，作為信息放在平臺上，等待省級部門審批。擁有最高權(quán)限的財政部PPP中心可以看到所有上報項目，及時了解情況。

此前很多地方建立了本地的PPP項目庫、咨詢庫或資源庫，已有的這些庫有無獨立存在的必要、如何與PPP綜合信息平臺對接等，也沒有明確規(guī)定?！锻ㄖ分皇且螅骸笆?、市、縣級財政部門可根據(jù)需要開發(fā)符合自身需求的個性化功能模塊，建立地方PPP信息平臺，但應(yīng)當(dāng)與PPP綜合信息平臺進行實時數(shù)據(jù)對接，保證數(shù)據(jù)規(guī)范一致?！?/p>

更重要的是，PPP綜合信息平臺是財政部建立的針對其所推出的PPP項目的平臺，這與國家發(fā)改委建立的項目庫又如何對接？會否給地方政府、社會資本方以及咨詢機構(gòu)等帶來理解和執(zhí)行上的困惑？