艱難行進(jìn)

陳琴

郡縣治，天下安。自秦設(shè)縣以來，我國的基層組織管理都依靠縣治，縣級政府承擔(dān)著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃及實施、社會服務(wù)和文化建設(shè)等職能。2015年，財政部財政科學(xué)研究所組織團(tuán)隊對我國縣級財政經(jīng)濟(jì)運行情況進(jìn)行了調(diào)研，基于調(diào)研和采訪，我們總結(jié)了這一年縣級財政經(jīng)濟(jì)運行的關(guān)鍵詞。

這些關(guān)鍵詞中，既有已然存在的老問題，又有許多在新常態(tài)下涌現(xiàn)的新情況，交織在一起，共同構(gòu)成了縣級財政經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀。要推動我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、保持社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，需要重視這些問題，找到解決這些問題的方式方法。

經(jīng)濟(jì)增速下行

經(jīng)濟(jì)增速下行是一個普遍現(xiàn)象，也是導(dǎo)致諸多問題出現(xiàn)的宏觀經(jīng)濟(jì)背景。總體而言，就如財政部財政科學(xué)研究所（以下簡稱“財科所”）所長劉尚希所言，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過程中，舊的結(jié)構(gòu)支撐不了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的增長，新的結(jié)構(gòu)又沒形成，對經(jīng)濟(jì)和財政都有相當(dāng)明顯的影響。

資源型地區(qū)、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一地區(qū)、稅源單一地區(qū)受到巨大沖擊。如山西、河南、廣西、內(nèi)蒙古、陜西等出產(chǎn)煤炭、石油、有色金屬等的市縣，曾經(jīng)的資源優(yōu)勢在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢下反而變成劣勢，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不順利，經(jīng)濟(jì)增速下滑嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查顯示，2011-2014年，山西省GDP增速從13%下降到4.9%，2015年第三季度更是下滑至2.8%。

比經(jīng)濟(jì)增速下滑更嚴(yán)重的，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不高、效益下降、投資增長乏力、發(fā)展后勁堪憂。盡管近年來各級政府都在強(qiáng)調(diào)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，但真正實施的并不多，取得實效的少。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所占比例依然高，如在2014年山西全省規(guī)模以上工業(yè)行業(yè)中，傳統(tǒng)行業(yè)占比近80%，其中煤炭產(chǎn)業(yè)占比又超過50%，而地方184戶煤礦企業(yè)中130多戶虧損。相當(dāng)多的市縣工業(yè)投資增速持續(xù)放緩，且大項目減少、帶動不足。

相對而言，東部地區(qū)企業(yè)行業(yè)分化明顯。轉(zhuǎn)型早、轉(zhuǎn)型快的企業(yè)、行業(yè)、區(qū)域發(fā)展較好，軟件信息、生物醫(yī)藥、高端裝備制造等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速；反之，鋼鐵、水泥、化工、機(jī)械等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能利用率低，占主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)下滑嚴(yán)重。這種分化顯示出了我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變化，以及結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來的發(fā)展動力。

財政收入下滑

經(jīng)濟(jì)增速下降，帶來財政收入迅速下滑。如從2011年到2015年7月的一般公共預(yù)算收入增速，貴州省從44.8%下降到5.3%；河南省從24.6%下降到8.4%；山西省從25.14%下降到-7.8%。山西省基層政府財稅收入下滑情況更為嚴(yán)重，2014年約有一半縣級政府公共財政收入為負(fù)增長；2015年上半年9市、86縣中，50個縣（市、區(qū)）財政收入負(fù)增長超過20%。

不僅收入下滑嚴(yán)重，從整體看，收入質(zhì)量也不高，非稅收入占比居高不下。從調(diào)研情況看，從2014年到2015年，在調(diào)研的市縣中，非稅收入所占的比重幾乎都有提升。

依然存在稅收任務(wù)指標(biāo)。雖然現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)以指導(dǎo)性指標(biāo)替代過去的執(zhí)行令指標(biāo)，但名為“指導(dǎo)性”，在實際執(zhí)行過程中又帶有指令性色彩，地方政府和稅務(wù)部門年初逐級下達(dá)征稅任務(wù)指標(biāo)，而且層層加碼。這項指標(biāo)還是稅收政績考核中的重要指標(biāo)，有些地方甚至實行一票否決制，連續(xù)2年完成不了，一把手會被免職。

在中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇看來，這種情況既不正常，也不可持續(xù)。調(diào)研也顯示，這一方面導(dǎo)致出現(xiàn)地方為完成任務(wù)而進(jìn)行稅收空轉(zhuǎn)、虛收等問題，局部地區(qū)稅收存在不同程度的水分；另一方面容易帶來稅收“順周期”問題，造成“過頭稅”，從而加大經(jīng)濟(jì)下行壓力。

如要解決縣級財力問題，楊志勇認(rèn)為，短期需要通過發(fā)債、變賣資產(chǎn)、采用PPP模式等方式多管齊下，綜合用力；長期看，根本性的解決方法還是要找到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力。

支出壓力加大

財政收入下滑導(dǎo)致縣級財政運行困難，直接影響了縣級治理和公共服務(wù)的提供。一個明顯的表現(xiàn)是拖欠機(jī)關(guān)單位事業(yè)人員工資，這在山西、遼寧、黑龍江等市縣均有發(fā)生。同時，在保障民生支出、投資建設(shè)以及防范地方債務(wù)風(fēng)險方面，縣級財政都要承擔(dān)更大壓力。

在財政供養(yǎng)人員方面，2014年，國務(wù)院出臺文件相繼上調(diào)了公務(wù)員和事業(yè)單位等財政供養(yǎng)人員的工資福利標(biāo)準(zhǔn)，但到2015年，很多縣級層面都沒有完成執(zhí)行到位。這一是增資后人員經(jīng)費增加對支出的沖擊大，二是增資后帶來單位繳納的養(yǎng)老保險及所設(shè)立的職業(yè)年金部分對支出有影響。如，廣西壯族自治區(qū)全州縣僅上調(diào)工資一項支出就占到支出比重的22%。對于不享受轉(zhuǎn)移支付和財政補(bǔ)貼的縣來說，壓力更大。

民生支出逐年增加，大部分市縣民生支出的增速都超過了一般公共預(yù)算支出的同比增速。對中西部而言，一個特別之處在于，當(dāng)前國家出臺了大量交通等基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)劃，西部地區(qū)也在大力開展交通、旅游、學(xué)校、醫(yī)院、土地治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即西部地區(qū)處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰期。但縣級層面一般公共預(yù)算基本無法安排足額的政府公共投資，之前倚重的土地出讓收入和債務(wù)收入，當(dāng)前也大幅下降。

解決這些問題，一方面需要國家在出臺政策性增資時，盡量考慮地方收支平衡壓力，對基層財政有統(tǒng)籌安排，適當(dāng)給予增資保障。另一方面，地方尤其是省級政府需轉(zhuǎn)變思路，改變財政資金使用方式，通過股權(quán)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等模式來支持地區(qū)建設(shè)和企業(yè)發(fā)展。

掛鉤、配套支出依舊

根據(jù)十八屆三中全會決定中關(guān)于重點支出一般不同財政收支增幅掛鉤的要求，新修改的預(yù)算法刪除了預(yù)算審查和執(zhí)行中涉及法定支出的規(guī)定，但由于部門法之間的優(yōu)先序沒有明確定位，其他相關(guān)法律沒有修改，如教育法對教育支出的考核仍在沿用掛鉤機(jī)制，基層財政不僅難以統(tǒng)籌財政資金，也給支出造成壓力。

同時，預(yù)算法明確規(guī)定“上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求下級政府承擔(dān)配套資金”，實際上配套依舊。如2014年桂林市各區(qū)縣政府分擔(dān)中央專項項目投入資金，在項目資金總額中占比區(qū)間為9.61%-44.52%。全州縣本級人員支出已占該縣實際可用財力的78%，配套資金占比達(dá)19%，形成較大隱性缺口，致使當(dāng)?shù)貒蟾闹瓢仓玫戎С鲆煌显偻稀Ｇ以趯嶋H執(zhí)行中，如果不配套資金，政府拿不到項目。

劉尚希特別指出，即使現(xiàn)在名義上大配套取消了，小配套仍在。大配套指專項轉(zhuǎn)移支付配套，小配套則是現(xiàn)行體制下許多或明或暗的配套要求。如城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險，中央、各級政府和個人分別承擔(dān)一部分，但只要中央出臺提高醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)的政策，地方政府就要進(jìn)行相應(yīng)配套。再如中央要求提高公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)，地方不論經(jīng)濟(jì)狀況、財政狀況如何都要執(zhí)行。這同樣給地方帶來支出壓力，不僅使政策難以真正落實，也影響了地方財政的可預(yù)期性。但在當(dāng)前體制下無法做到誰出政策誰掏錢，從較長一段時間看，配套資金很難取消。

債務(wù)風(fēng)險不容忽視

財政收支失衡在不同層級政府間都有體現(xiàn)，只是程度不一，政府層級越低財政脆弱性越大，這種脆弱性集中體現(xiàn)在政府債務(wù)風(fēng)險上。從調(diào)研情況看，縣級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比重高且增長快，如2014年，福建仙游縣達(dá)到73%，廣西全州縣在84%以上，貴州省息烽縣則高達(dá)99.55%；從2014年到2015年上半年，息烽縣債務(wù)增長了8.2%，廣西靈川縣則增長了138.46%。因此，還債壓力普遍較大。

2015年進(jìn)行的債務(wù)置換以及新增的債務(wù)額度，雖然在一定程度上減輕了基層政府融資壓力或償債壓力，但對需求來說還是太少，尤其對處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期的西部地區(qū)來說等于杯水車薪。在房地產(chǎn)市場進(jìn)入下行周期以及土地市場降溫的大背景下，推廣 PPP模式將經(jīng)受市場的檢驗，緩不濟(jì)急。若不能妥善籌劃，適當(dāng)擴(kuò)大政府債券發(fā)行規(guī)模，很可能會影響政府正常的融資需求。不過債務(wù)置換與債券發(fā)行涉及到資本市場建設(shè)問題，如地方債券市場是否真正形成、地方債券的流動性如何增強(qiáng)等，尚存一定的不確定性。

對于地方債務(wù)問題，楊志勇強(qiáng)調(diào)要區(qū)別存量和增量，存量債務(wù)通過置換等方式解決，不能讓存量拖住增量。劉尚希則認(rèn)為，要防止財政風(fēng)險擴(kuò)散、提高地方債務(wù)資金的使用效率，有必要在預(yù)算法框架內(nèi)建立“資本預(yù)算”。即“吃飯的錢”（經(jīng)常性預(yù)算）與“搞建設(shè)的錢”（建設(shè)性預(yù)算）分開，前者不不允許赤字，后者則可以負(fù)債，納入資本預(yù)算。如果不分開二者，經(jīng)常性預(yù)算也出現(xiàn)赤字，會帶來更大的財政風(fēng)險。

融資難、融資貴

調(diào)研顯示，盡管2015年中國人民銀行多次降準(zhǔn)降息，流動性總體充裕，但行業(yè)分布不均衡，流動資金貸款困難。由于商業(yè)銀行對企業(yè)特別是資源類企業(yè)采取限制融資政策，企業(yè)普遍面臨惜貸、限貸現(xiàn)象，這極易造成部分企業(yè)資金鏈斷裂。

從2013年開始，山西地方煤礦大部分到期貸款無法正常續(xù)貸；河南省一些基礎(chǔ)行業(yè)、重化工業(yè)貸款困難，煤炭、鋼鐵、造紙、建材等15個行業(yè)超過30%的企業(yè)流動資金存在很大缺口。這致使企業(yè)不得不通過其他渠道如農(nóng)村信用社、小額貸款公司貸款等融資，這些渠道利率達(dá)到11%-12%，河南省有些中小微企業(yè)實際融資成本在20%以上。融資成本高，企業(yè)不堪重負(fù)。

要解決這一問題，課題組建議，應(yīng)盡快完善金融信貸政策，給予中小企業(yè)和民營企業(yè)融資方面的國民待遇；通過財政支持擔(dān)保、貼息等支持民營企業(yè)融資；鼓勵各地設(shè)立小微企業(yè)融資擔(dān)保基金，成立專門服務(wù)小微企業(yè)的政策性擔(dān)保公司，支持小微企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。同時，中西部地區(qū)因其區(qū)域經(jīng)濟(jì)薄弱，金融生態(tài)環(huán)境不佳，以及政府財力有限等原因，在信用融資中往往處于弱勢地位，但中西部后發(fā)優(yōu)勢正需要通過必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為此，需要通過必要的政策性金融手段適度“逆向操作”，為中西部地區(qū)政府提供支持。

聯(lián)保互保風(fēng)險

融資難、融資貴是引發(fā)民間融資、非法集資以及企業(yè)互聯(lián)互保鏈等問題的重要原因，當(dāng)前這些金融風(fēng)險正在逐步顯現(xiàn)，非正常融資和非法集資新發(fā)案件數(shù)量、涉及金額、參與人數(shù)等都在大幅增加。這在中西部、東部地區(qū)都有發(fā)生，相對而言，東部企業(yè)之間循環(huán)擔(dān)保、聯(lián)保互保又稱“擔(dān)保鏈”引發(fā)的金融風(fēng)險更為普遍。

目前出現(xiàn)的“擔(dān)保鏈”，已經(jīng)不再是同行業(yè)、同一商圈小微企業(yè)聯(lián)保互保，相當(dāng)一部分是以某一家或者幾家龍頭企業(yè)為核心，形成了上下游或關(guān)聯(lián)企業(yè)擔(dān)保鏈條。從風(fēng)險看，“擔(dān)保鏈”已經(jīng)超越了單純連帶責(zé)任擔(dān)保，隱藏著大量交叉聯(lián)保互保問題以及以此為名的騙貸行為。而且銀行為了規(guī)避責(zé)任風(fēng)險，在某種程度上助推這種聯(lián)保互保方式。政府為了讓更多企業(yè)獲得貸款，也起到了推動作用。

這樣一來，風(fēng)險更隱蔽，涉及面更廣，出現(xiàn)問題處置難度更大。一旦資金鏈斷裂，貸款企業(yè)和擔(dān)保企業(yè)都面臨破產(chǎn)危險，容易引發(fā)區(qū)域性公共風(fēng)險。近年來，“擔(dān)保鏈”引發(fā)的企業(yè)破產(chǎn)與金融風(fēng)險在溫州等地已多次發(fā)生，需要高度重視。

東北財政現(xiàn)象

東北財政經(jīng)濟(jì)問題近年來是各界關(guān)注的熱點，國家也出臺了多項政策。從調(diào)研情況看，東北財政經(jīng)濟(jì)情況與全國其他市縣相似。

GDP增速同比回落較快，但沒有出現(xiàn)負(fù)增長，2015年遼寧預(yù)計增速為3.5%，吉林前三季度達(dá)到6.3%，黑龍江前三季度達(dá)到5.5%。工業(yè)增加值下滑嚴(yán)重，2015年前三季度，吉林同比增長5.1%，黑龍江同比增長0.2%，遼寧同比下降5.4%；出口皆為負(fù)值。僅社會消費品零售總額增長較快，2015年前三季度，遼寧同比增長7.8%，黑龍江為8.7%，吉林為8.8%。

無論是從經(jīng)濟(jì)運行情況還是財政收入情況看，均未出現(xiàn)“斷崖式”下跌，之所以降幅大，一個重要原因是之前虛報比較大，從省到市到縣甚至到鄉(xiāng)都虛報數(shù)據(jù)，有些地方水分高達(dá)40%，乃至出現(xiàn)一個縣的GDP超過香港這種怪事。

調(diào)研顯示，東北財政經(jīng)濟(jì)下行的重要根源在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。東三省產(chǎn)業(yè)以能源、重工業(yè)為主，第二產(chǎn)業(yè)比重高，其中制造業(yè)和采礦業(yè)占比大。這些行業(yè)受全球經(jīng)濟(jì)不景氣影響大，且東北制造業(yè)又多處于中低端，導(dǎo)致出口下降嚴(yán)重；石油價格暴跌，使黑龍江稅收大減。由此可見，東北現(xiàn)象固然有其深層次問題，但并非個別現(xiàn)象，而是全國統(tǒng)一市場和世界經(jīng)濟(jì)一體化的一個綜合反映。

政府救市風(fēng)險

地方政府救市在東部地區(qū)表現(xiàn)明顯，這主要是因為東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和和社會，條件允許的市縣采取了救市措施。救市情況五花八門，福建有的市縣通過稅收信息共享、設(shè)立助保金和風(fēng)險補(bǔ)償金的形式，政府增信，降低銀企之間的信息不對稱，從而幫助企業(yè)貸款和銀行放款；山東設(shè)立股權(quán)引導(dǎo)投資基金，引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，或者通過財政注資設(shè)立“過橋資金”幫助企業(yè)渡過難關(guān)。

總體而言，救市起到了一定的穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)和金融的作用，有利于緩解結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中的陣痛，但很容易帶來副作用。比如，可能妨礙市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮，減慢結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的速度，使該淘汰的企業(yè)不能及時淘汰，形成一些僵尸企業(yè)。僵尸企業(yè)成為目前中國經(jīng)濟(jì)的“癌癥”，與政府過去救市過度不無關(guān)系。同時，地方政府救市面臨著嚴(yán)重的不確定性風(fēng)險，在經(jīng)濟(jì)趨緩下行、財政收入下滑的環(huán)境下，救市會將企業(yè)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移到政府身上，不但解決不了企業(yè)的問題，反而可能擴(kuò)大財政風(fēng)險。

因此，如何把握好救市的度，在穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)之間找到平衡，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是對地方政府能力的重大考驗。

財稅改革難題

事權(quán)與支出責(zé)任不適應(yīng)、財力與支出責(zé)任不匹配，是當(dāng)前縣級經(jīng)濟(jì)財政運行中出現(xiàn)各種問題的重要原因。

從整個支出看，全國85%的支出為地方支出，其中市、縣、鄉(xiāng)約占70%，越往下做的事越多。這與我國整個治理方式相關(guān)，治理決策和政策的頂層設(shè)計在中央，執(zhí)行層主要在市、縣、鄉(xiāng)。這種治理結(jié)構(gòu)給基層財政帶來非常大的壓力，不僅很多支出超出了地方的財政能力，且在治理效率和風(fēng)險防范上都存在問題。

還使得基層財政面臨諸多不確定性，如基層財力很多來源于上級政府的轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致基層不能及時掌握其可支配的財力規(guī)模，在制定發(fā)展規(guī)劃時處于被動。而且中央財政收入減少可以提前通過提高赤字率解決，基層收入減少只能通過舉債、變賣資產(chǎn)等方式解決。

財政體制上的層級化，即主要對本級財政負(fù)責(zé)、一級管一級，是導(dǎo)致財政越往下越脆弱的體制性根源。在當(dāng)前環(huán)境下，這種體制性的弊端越發(fā)呈現(xiàn)出來。上級政府權(quán)力大，一些支出責(zé)任可以下移，財政日子相對好過，越往下政府承擔(dān)的支出責(zé)任越多，權(quán)責(zé)不對等，會導(dǎo)致財政嚴(yán)重失衡。2005年之前正是因為這個原因，全國半數(shù)縣發(fā)不出工資，現(xiàn)在基層財政危機(jī)可能再次重演。

為此，劉尚希建議，應(yīng)該加快建立地方“轄區(qū)財政責(zé)任”。即每一級政府的權(quán)力與責(zé)任必須相匹配，除了對本級財政負(fù)責(zé)，還應(yīng)當(dāng)對轄區(qū)內(nèi)的橫向財政平衡與縱向財政平衡負(fù)責(zé)。基層的一些困難應(yīng)該首先由省級政府解決，而不是直接由中央解決，這樣治理效率才能提高，真正防范財政風(fēng)險在上下級財政之間轉(zhuǎn)移并導(dǎo)致擴(kuò)散。