《行政學研究》中威爾遜的人事行政思想

摘 要：任何學科在其形成和發展的過程中，都離不開經典之作來為其體系的構建提供基礎性、普遍性的規律和準則，行政學作為一門新興的學科也不能例外。威爾遜對行政學的研究，開啟了公共行政學的大門，其研究思想中蘊含的作用和價值足以讓我們震撼并吸引著我們不斷地去挖掘和發現。

關鍵詞：人事行政思想 行政學研究 威爾遜

伍德羅·威爾遜，美國現代公共行政學理論的奠基者，學術界普遍認為公共行政學始于其于1887年在美國的《政治科學季刊》上發表的“行政學研究”一文，他提出要研究國家的行政管理、建立有關行政的相關科學、并對行政學研究的對象及其主要內容提出了設想。他的卓越才華和嚴密的邏輯說服力為行政學在19世紀開辟了一席之地，并在之后的時間里學者們圍繞其提出的“政治與行政二分法”，繼續將其思想發揚光大，使行政學慢慢成為了一門日漸獨立的成熟學科。正如美國著名的管理學家丹尼爾·雷恩所說：“今天是我們全部過去的協力結果，明天也將是這樣。對于管理學家來說，歷史中存在著許多教訓，而其中最重要的一個是，把過去的研究作為一個序幕”。

一、行政學研究總述

1.行政學研究的具體任務及目標。從威爾遜的著作中可以看出，他主要是從行政學研究的起點和具體內容兩個方面出發，對行政學研究的首要目標和任務作了清晰的概括和界定。他指出：“行政學研究的第一大目標就在于了解：首先，政府機構能夠做哪些工作；其次，政府如何有效率的做”。在他看來，有關行政學的研究主要應做好兩個方面的工作：一是從行政職能這個角度出發，探討行政學的起點是什么，換言之就是行政學首先一定要清楚政府的管理范圍即政府應該管什么不應該管什么。另一方面，行政學還必須去研究政府怎樣去做這些事情。也就是說政府具體要用什么方式、方法去處理日常行政事務，才能有效地完成政府行政工作，提高行政效率。威爾遜還指出：行政管理的領域盡管是一種事務性的領域，但對行政學的研究不能僅局限于那些形式單一的技術內容之上，作為政治學下的一個分支學科，行政學必須在政治學理論的基礎上，對行政管理的各個方面展開深入細致的探索，這樣才能擴大行政學研究的維度。因此，“行政管理研究的目的就在于把行政方法從經驗性試驗的混亂和消費中拯救出來，并使它深深根植于穩定的原則之上”。

2.行政學研究的歷史必然性。相對政府而言，行政機關幾乎與其同時產生，自從有了政府，行政機關也就隨之出現了，并成為政府最為明顯的部分，為什么行政學在行政機關產生之后遲遲沒能出現呢？對于這個問題，威爾遜通過對政府發展的歷史脈絡來進行論證的?！霸谠缙跁r代，政府所遇到的困難事情幾乎都出在政府結構方面，因此，結構問題就成為引起人們關注的焦點，當時在行政管理領域很少或幾乎沒有遇到頭疼問題，至少沒有引起政府官員特別關注的問題，那時候，政府的職能很簡單?！痹诤茉缫郧埃藗兊男袨榉绞教貏e單一，對于政府來說，他們沒有必要也不需要花費大量的時間在行政管理方面去思考和探索，更多的是去思考如何才能更好地統治他們的國家，管理好他們的臣民以不至于他們起來反抗。在當今社會，隨著時代的進步，人們的思想越來越活躍，人們不再是以前政府下的公民了，他們有更多的服務需要政府來提供，有更多的困難需要政府來幫助，“執行一部憲法比制定一部憲法更要困難得多”，“政府的職能變得更加復雜和更加困難，在數量上也同樣大大增加行政管理部門將手伸向每一處地方以執行新的任務?！泵媾R如此現實困境，作為政府又不得不去滿足公民的合理需要，但只有理論是僅僅不夠的，還需要實踐去進行指導，政府的這種發展演變的歷程客觀催化了行政科學的產生，對于行政學的研究是一種歷史發展的必然。

3.行政學產生的歷史背景。行政學最初開始在歐洲誕生產生，威爾遜分析了美國和歐洲國家不同的政治體制，各自面臨的任務以及在環境等諸多因素影響下分析了行政學之所以在歐洲產生的原因。一個國家的政治體制不同、歷史背景不同、社會環境不同，因此他所關注的主要治理方面也會有所不同，在對待公民的態度和對公民訴求的回應也不相同。在歐洲國家里，政府對人民的意愿并不重視，他們不是依靠民意來進行管理，他們更多的是通過權威去進行統治，因此，可能會更加注重方式和手段的問題，而美國卻與此恰恰相反?！皻W洲國家和美國的政治史不是一部發展行政管理的歷史，而是一部關注立法工作的歷史，不是改革政府組織結構，而是制定法律的歷史?！睆男姓W的歷史起源來看，盡管它源于歐洲，但從威爾遜的分析觀點來看，其并不贊同走歐洲式的發展道路。在他看來，美國式發展道路要比歐洲式發展道路好走得多，與此同時，他也不否認會有更好的情況出現——既要具有民主自由精神而又同時具有非常熟練的實踐能力。

4.行政學研究的對象和主要內容。行政學研究的對象和主要內容究竟是什么？帶著這個問題，威爾遜運用歷史比較分析法在對行政學研究的現狀、發展模式及其起因進行了表象與實質層面的思考后，深入的分析了這個問題。威爾遜借用了德國政治學家布隆赤里的觀點并指出：政治是在重大而且帶有普遍性的事項方面的國家活動，而行政管理則是國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治屬于政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情。威爾遜指出，行政學脫胎于政治學。政治學主要研究政府的主權、本質和地位、權利的“構成方式”、政治力量、政治制度、國家性質等有關國家的根本制度的基本理論；行政學則側重于研究政府的具體行政管理過程。行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當地處理和完成什么樣的工作；其次，政府怎樣才能夠以盡可能高的效率以盡可能少的成本、費用、資源來完成這些適當的工作。可見，弄清楚政府能夠“適當”并且成功地承擔什么職能是行政學研究的首要目標，行政學應該以行政職能作為其研究的起點；其次就是要研究政府如何進行管理，才能提高行政效率，成功地完成任務。這些構成了行政學各個部分的具體研究內容。

5.行政學研究的方法。在整個政治學領域里，威爾遜認為，似乎沒有任何領域比行政學這一領域能夠更為安全地使用歷史比較分析法了。在從歷史的角度出發，進行比較研究時，可以選擇與我們自己完全不同的政治環境。而在進行比較時，美國自己的政策則應該成為所有理論的試金石，為了適應習慣，首先要進行試驗性的實踐，而不是教條式的設計?？傊?，世界性的“做什么”永遠應該由美國式的“如何做”所支配?？偟膩碚f，歷史比較法為我們的行政研究提供了一種新的方法，大大擴展了我們可以學習的領域和范圍，提供了一種全新的特殊的視角。在當代中國的行政管理的研究當中，也應該嘗試同歷史背景、現實條件不同的西方國家的行政政策中吸取借鑒經驗，并在對其他國家的研究中，重新審視本國的政策，進而取得進步。

二、威爾遜的人事行政思想

在美國這樣的所謂民主制國家里，各政黨為了維系美國式的民主，實行的是多黨輪流執政，這樣的一種制度不可避免地就會導致黨爭的混亂。政黨分贓在當時的美國頗為受到國人的詬病，任人唯親、用人不當，造成了政府資源的嚴重浪費，執政黨在位期間，徇私舞弊，貪污腐敗，不顧全國人民的利益，行政效率極其低下，政局動蕩，管理局面十分混亂。這樣一種混亂無序的狀態嚴重的激起了美國人民的不滿，改革官吏制度迫在眉睫。1883年，美國國會通過了《彭德爾頓法》，開始實行功績制，政黨分贓制被正式廢除。文官制度繼政黨分贓制后應運而生，把行政管理從政治領域分離出來，使其得到了健康自由成長的空間，為美國后來人事制度的建設打下了堅實的基礎。威爾遜認為：理想模式的“人事制度”是通過建立一個有文化道德和獨立自由精神的文官制度，這種方式就是要通過選舉，反復性的公開協商。與此同時，威爾遜還提出要對文職官員實行競爭性考試，使他們增長能力，更好地完成工作。這一思想對各國的人事制度影響深遠，到目前為止，很多國家挑選政府官員都實行競爭性考試，只有考試合格的官員才能進入政府辦公，整體上提高了政府官員的素質。

文官制度的應運而生，填補了行政管理領域里對人事的需求，也正是文官制度的出現，使行政逐漸發展成為一個獨立的技術性領域。文官制度所提供的是一種在政治上中立，受過嚴格的專業訓練，能夠兼顧民主與效率，具有職業精神的文官隊伍。但對于文官制度的改革，威爾遜也存在一些擔心，他認為文官制度會引起一些官僚主義作風的出現。盡管如此，我們也不能否定文官制度在行政發展歷程中的積極作用，我們所能做的就是批判性的去吸收其精華，摒棄那些消極的思想。時至今日，我們在建立和完善行政體制的同時，要積極防止官僚制弊端的蔓延。威爾遜提出，行政管理人員特別是行政領導應該主動積極地克服官僚主義。威爾遜在《行政學研究》一文中提出：“只有當一個國度的全部國家機關與人民、人民領袖以及普通僚屬的共同政治生活隔離的時候，官僚主義才有可能生存。官僚主義者的動機、目標、政策和標準必然是官僚主義的。我們規定所有的部長都必須是真正為人民服務的，因而對于在真正為人民服務的部長領導下履行任務的官員們，要想指出他們無恥的獨斷專橫的任何實例，看來是很困難的”，從此我們可以看出，威爾遜特別強調政府官員應該具有良好的態度，他強調政府官員，尤其是行政領導應該帶頭克服官僚主義。此外，對于如何提高政府官員的工作質量，他也提出了自己的看法。在威爾遜看來，高薪、優厚的福利待遇和良好的職業發展是提高官員工作質量的重要途徑。他清楚地認識到了滿足人的不同層次的需求與開發人的潛能進而提高工作效率之間所具有的內在聯系。這對于我國人事制度的改革也具有一定的借鑒意義。

三、結語

威爾遜作為行政學的奠基人，他的最大貢獻就是提出了政治與行政二分原則的思想，這一思想是行政學賴以成立的前提條件，從此之后將行政學作為一門的獨立的學科從政治學中分離出來。這里所說的分離不是完全的擺脫與政治學的關系，誠如丁煌所言：“政治學是行政學的直接理論基礎，以至于人們把這兩門學科比作根與樹、花與果的關系，即行政學之樹源于政治學之根；政治學之果，結于政治學之花。從學科發展的歷史來看，行政學也是從政治學中分離出來而成為一門獨立學科的”。威爾遜提出的人事行政思想對各國的人事制度建設做出了巨大的貢獻，他主張改革文官制度，對政府中的文職人員進行競爭性考試，以此來篩選合適的政府工作人員，這一制度對我國的影響頗為深刻，我國當代的各種形式的公務員制度無不借鑒這樣的思想，來選擇合適的政府人員，從而進一步提高我國公務員的素質。威爾遜提出針對政府人員的福利制度，認為要想讓政府人員保質保量地完成工作，提高工作的質量，就要給他們提供大量生活費用補助，保證生活質量，同時通過晉升這一方式來使他們把為公民提供服務變成一種興趣。這對后來各國的人事制度產生了深遠的影響，諸如后來西方國家提出的高薪養廉等制度就是源自與此。

參考文獻：

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[2]彭和平、竹立家等編譯：《國外公共行政理論精選》，第14頁，中共中央黨校出版社，1997年版.

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[4]丁煌. 威爾遜的行政學思想[J].政治學研究，1998（3）.

[5]丁煌.西方行政學說史[M].武漢大學出版社，1999.

作者簡介：張淼（1992.09—），女，漢，籍貫：內蒙古阿拉善盟，陜西師范大學，研究生，學院：政治經濟學院，專業：行政管理，研究方向：電子政務與政府管理創新。