論我國個人所得稅法改革的模式選擇

袁靈

摘 要：為有效解決勞動報酬和居民收入在收入分配格局比例過低的突出問題，對稅收調節在實現分配正義中的積極作用需高度重視。所以，在逐步提高個人所得稅收入的基礎上，在中國的個人所得稅法改革的目標應著重加強調節收入分配的功能，選擇適合的課稅模式。在西方國家，個人所得稅法在調整收入分配中起著重要的作用。同樣的公平收入分配也是我國個人所得稅法改革的要義。近年的個稅改革雖提高了工資、薪金稅目的免征額標準進行了有利于中低收入者的稅率調整但高收入者享有的名目繁多的附加福利卻因其收入的個人所得稅法的調控之外的隱匿性收入，使居民間的貧富差距進一步擴大了。所以，附加性的福利課稅問題已成為我國個人所得稅法改革的瓶頸。建議從一個明確的法律界定的附加福利的概念，使其成為一個獨立的稅目和實施相應的方法，可以作為個人所得稅法深化改革的一個突破口。

關鍵詞：個人所得稅法 工資 薪金所得 稅法改革

一、引言

1.研究背景。個人所得稅是以個人（即自然人）取得的應稅收入為征稅對象征收的一種稅。是由英國首創的稅種，自創建以來，經歷了兩個多世紀的發展和完善，已經成為大多數發達國家的主體稅種，并且已經成為現代政府組織財政收入和調節收入分配的重要手段。改革開放后，隨著我國經濟的快速發展，人民生活水平不斷提高，有些人已經達到了很高的經濟收入水平，所以有必要通過個人所得稅的征收對個人的收入進行適度的調節，達到緩解社會分配不公矛盾的目的，有利于在效率不受損害的前提下，體現社會的公平，保持社會的穩定。《中華人民共和國個人所得稅法》在此背景下產生。1980年，個人所得稅法實施，個稅免征額定為800元。2006年，個稅免征額提高到1600元，2008年調整為2000元，2011年，再次提高到每月3500元。此后，個稅起征點連續5年未動。在此期間，幾乎年年有人在兩會上建議提高個稅免征額，金額則從5000元到3萬元不等。與此同時，我國個人所得稅收入已連續多年同比增長，財政部數據顯示，2015年我國個人所得稅收入為8618億元，同比增長16.8%。目前中國實行的是分類計征個人所得稅，而發達國家多實行綜合所得個稅制度。起征點過低、已經淪為“工資稅”和“窮人稅”、只起“劫貧濟富”作用等質疑以及公眾對于提高個稅起征點的呼聲，早已甚囂塵上，財政部長樓繼偉曾表示簡單地提高起征點是不公平的。營改增全面落地后，個稅是否調整自然再度成為熱點話題，然而，據相關人士透露，在此次的個稅改革方案中，并沒有明顯提及免征額的問題。此次改革的方向，或是朝著個人所得稅的綜合征收去做，所謂的綜合稅制，是指各種收入，無論其來源都被視為一個整體，在匯總后的計算統一寬免和扣除，根據適用稅率的稅收計算模式，這種稅制更能體現公平。個人所得稅一直被當做調節收入分配、控制貧富差距的重要武器。我國在 1980 年 9 月開征個人所得稅，及其后來相繼開征的個人收入調節稅、城鄉個體工商業戶所得稅都是為了達到調節高收入的目的。之后的個人所得稅法經過六次修訂，無一不體現了其調節高收入的愿望。伴隨著我國收入差距不斷擴大的現狀，它的收入調節功能也越來越被社會公眾所關注和期待。但是，現行個人所得稅法雖經過六次修改，仍未能有效發揮其應有價值，仍然存在著諸多缺陷亟待完善。我國的個人所得稅自從開始征收以來一直采用的是分類所得的課稅模式，這一課稅模式在我國開征個稅的早期，是切實可行的。隨著我國經濟的飛速發展、人們收入水平的大幅度提高以及多元化收入的普遍性，現行的分類所得課稅模式有失公平的弊端越來越突出，我國近十多年來收入分配不均、貧富分化以及個稅流失等問題日益加劇，因此，個人所得稅課稅模式的改革勢在必行。

2.研究綜述。

2.1國外研究綜述。美國已實施全面收集稅收制度，但近年來，在美國，有兩種新的稅收制度的理論探討，也有很多學者主張全面收集美國現行的稅制改為單一稅收模式或雙所得稅模式。雖然在美國個人所得稅改革中，這些改革并沒有真正實施，但這兩種新的稅收制度模式理論，無論是在理論上，在實踐上對美國稅制模式影響都是很大。單一稅是指一個國家只實施一種稅的稅收管理制度，是和“復稅制”相對應的單一稅種。一個單一的稅收制度對個人收入和企業收入和資本收益的收入，和其他類型的收入只收一次稅，而對所有的合并所得，按照相同的低稅稅率對經濟運行無扭曲效應，是單一稅最大的優勢。在1981年，斯坦福大學胡佛學院布什卡和Robert Hall提出了“單一稅”的建議，建議美國實行單一的聯邦所得稅制度對所有收入的人對于相同的低稅收，取消了統一的高個人所得稅起征點建立的其他條款和豁免。根據這兩位經濟學家在1995年的重組計劃，對于所有個人和企業申請單一稅率為19%，四口之家庭豁免金額為25500美元。經計算，聯邦政府將政府稅收收入中的進步稅納入單一稅基本保持不變。自從英國首次開征個人所得稅以后，英國的稅收法律制度一直在發生著演變，尤其是從20世紀80年代以來，各個國家接連對個人所得稅法進行改革，且經濟全球化又使各國稅法表現出來較強的趨同性。但是在西方國家個人所得稅法的變革中，擴大了稅基，課稅的范圍越發廣泛，同時稅率檔次得以減少，稅負總體水平逐步下調。而且各國同時減少了種類繁多的減免稅和特別扣除及退稅等稅種，資本利得和附加福利等都納入了稅基，增強了稅制的中性與效率。

2.2國內研究概述。一是我國與其他國家在個人所得稅法方面的比較。雖然我國已經有許多文獻期刊探討中國和其他國家的個人所得稅制度的比較研究，但只有法律比較不是最終目的，最終目的是借鑒其他發達國家個人所得稅的經驗，從而完善中國個人所得稅的法律系統。在《時代金融》中劉天宇比較了中日兩國個人所得稅扣除制度；首都經濟貿易大學景然在碩士論文中比較了中國和加拿大的個人所得稅制度；曹遠征和陳玉宇在《經濟導刊》發文論述了中美個人所得稅法的不同。二是關注點聚焦在貧富差距的調節上。個人所得稅的核心作用是調整收入分配，縮小貧富差距，因為每個國家的個人所得稅，調整收入分配的效果是不同的，一些文章比較了稅收制度設計，一些文章對比法律實施效果。深圳國際稅收研究組成員韓進川、林偉明、屈幼姝、朱科勇在《國際稅收》對發達國家個人所得稅在富人和窮人之間的差距的影響進行了討論；《經濟特區》，李修儒討論了白領個人所得稅稅負水平。三是我國個人所得稅改革。一些學者關注我國個人所得稅法的具體改革措施。例如石堅在《中國稅務報》中闡釋了我國選擇混合稅制模式的原因；賈康、程瑜在《中國稅務》中預測了新的稅制改革取向及實現途徑等。但綜合學術期刊、碩士博士論文和學術專著，很容易發現，學者們主要集中在稅率結構、稅制模式、征稅管理等方面展開探討。

3.研究內容和研究方法。

3.1研究內容。第一章 引言，我國個人所得稅法改革的的研究背景和研究意義及目的，并確定論文的研究思路和方法等； 第二章 對我國個人所得稅之缺憾進行分析研究；第三章 根據我國國情提出個人所得稅法制度之完善措施；第四章結論，歸納了本文的主要觀點內容，并提出需要進一步探討的問題。

3.2研究方法。研究方法：一是文獻分析法。充分查閱相著作、刊物等資源，收集相關資料，為本文研究提供充足的理論依據。二是經驗總結法。結合課題組成員在長期從事工作中總結的經驗，為課題的研究提供有價值的參考。三是案例研究法。通過典型實例研究，找出其實踐中的問題與方法，為課題的研究提供可供參考的對策建議。

二、我國個人所得稅制存在問題分析

1.分類征收制不符合現代社會發展要求。世界上采用的個人所得稅稅制類型主要有三種：分類征收稅制、綜合征收稅制及混合征收稅制。我國現在使用的是分類收集系統。稅收制度的分類和征收，主要是以納稅人的收入為基礎的收入來源與性質不同，規定不同的稅率進行征稅。雖然這種稅制曾經在多方面都發揮了積極作用，但隨著經濟的不斷發展，它的缺點也逐漸暴露出來。一方面，分類征收制的實施造成了稅源的流失。隨著現代經濟的不斷發展，收入的種類也越來越呈現出多樣化。雖然現階段我國在個人所得稅的征收過程中將收入細分為了11大類，可以說是囊括了所有可能的收入類型。但是，在實踐過程中，仍有一些收入無法確定其具體的歸類。另外，就算能確定某一項收入歸屬，但由于不同類型的收入，個人所得稅的抵扣和稅率不同。也就讓收入可以在不同的收入種類之間進行轉換，使納稅人最終達到少繳稅的目的，這樣必將產生大量的偷稅漏稅現象；另一方面，分類征收制有可能造成稅負不公。在我國現行的稅制下，對不同納稅人，假如他們的收入相同，但是如果收入的來源不同，會依不同的稅率和費用扣除標準來繳納個人所得稅，這就使得面對相同的收入，稅負卻不同。

2.稅率結構復雜，不適應現有形勢。現階段我國征收個人所得稅主要采用的是超額累進和比例稅率，在2011年進行的個人所得稅改革，將個稅的稅率由原來的九級降為了七級，而且最低檔的稅率也降為了3%。但是，相較于其他發達國家普遍采用的六級以下稅率來說，我國個人所得稅的征收結構仍然比較復雜，無法適應現有的經濟形勢。

3.費用扣除標準有失公平。按照不同的征稅項目，我國個人所得稅的費用扣除主要有定額和定率兩種方法。第一，對于個人的基本扣除，我國采用的是統一的3500元的扣除標準，并沒有考慮到對于不同的納稅人來說，即使收入相同，但是由于個人的偏好不同，支付能力也是不同的。因此從支付能力來說，這樣的稅負顯然是不公平的；第二，費用扣除標準忽略經濟的變化所帶來的影響。例如在通貨膨脹的經濟時期，因為物價上升，為維持基本生活，個人所需要的收入也會隨之增加，在不變的費用扣除標準下，納稅人所需要繳納的稅費也隨之變多。因此這種長期不變的費用扣除標準，就不能更好的適應經濟的不斷變化；最后，對于國內外居民工資薪金所得的稅前扣除也標準不同。目前我國國內居民在繳納個人所得稅時稅前的扣除標準是3500元，但對于那些居住在中國境內的外籍居民稅前的扣除標準是4800元。這種給予外籍人員和港澳臺地區人員優惠待遇的方式明顯違背了稅收的公平原則。

4.忽視附加福利課稅問題。在1993年10月修訂后的《個人所得稅法》基礎上，我國目前的個人所得稅法律制度得以確立的。但是隨著市場經濟的快速發展和經濟形勢的變化，個人所得稅法律制度逐漸暴露出許多問題，無法實現對個人收入水平進行有效調節的最終目的，這也直接削弱了該稅種設立的效率甚至違背了設計初衷。而后，《個人所得稅法》又先后經歷了5次修訂，不論是在納稅的主體、征稅的范圍、減免項目等方面，還是在費用扣除、稅率結構等方面，都更加適合我國的國情。但該法的幾次修改，主要圍繞費用扣除標準操作的，這就意味著我國的個人所得稅法只在兩個較小的制度上進行了初步改進，并沒有在稅制模式、稅制設計、稅收征管、稅收法治環境等方面實施全方位的深入變革。但是，修改后的《個人所得稅法》對“工資、薪金所得”采用的“定額扣除法”并沒有與物價指數掛鉤，所以與通貨膨脹造成的居民生活費用支出不斷上漲的實際情況不相適應。

5.稅收征管體系不夠健全。個人所得稅與我國的其它稅種相比較來說，是納稅人數最多的，因此個人所得稅的征收也面臨著更大的困難。目前我國個人所得稅的征收主要存在三方面的問題：一是個人的納稅意識比較淡薄。二是代扣代繳的質量不是很高。三是現金交易和隱形收入的存在使得大量個人所得稅流失。在現實生活中我國居民進行生活消費主要使用的是現金，這就使得稅務部門無法完全的監控個人的收入情況；另外，經濟的快速發展，居民的收入來源也會越發元化，隱形收入也在增加，這也造成了個人所得稅的大量流失。

三、提出個人所得稅法制度之完善

1.優化和完善稅收法律體系。為了使個稅功能充分發揮作用，具有健全與完善法律體系是其重要條件之一，具有綜合性的設計、管理及處罰條例的法律體系，可以很好的樹立稅收的嚴肅性與強制性：它一般遵循的程序是制度設計、征管程序、納稅申報、違法處罰制度、復議、起訴及仲裁等。只有法律體系對這些程序作出明確規定，才能達到有法可依，有章可循。對于我國個稅存在的問題，提出三點建議：第一是對制度，如稅收征管的程序、納稅申報及代扣代繳制度等做出明確具體的規定，不按規定履行者給予嚴厲處罰，并且對處罰類型進行規定時，對可能出現的違法情況采用詳細列舉的方式加以明確，同時提高偷逃稅者的法定量刑幅度，加大震懾力度，使納稅人能自覺及時納稅；第二，為了保障稅務執法的獨立性，應當確保稅務執法免受行政的干預與其他的阻礙因素，進而提高稅務機關的執行力度；第三，明確稅務機關應遵循的法律義務，使稅務機關的權力受到一定程度的約束，避免稅務機關亂執法，損害納稅人的權益。

2.建立與我國經濟發展相適應的征收模式。眾所周知，我國的經濟發展水平表現出極大的區域性差異，東南沿海的發展速度明顯高于西部地區。不同地區居民的收入與消費水平也呈現出巨大的不同，假如我國繼續實行分類所得稅征收模式，必將會導致富裕地區的居民生活更好，福利水平更高，貧窮地區居民的生活質量進一步惡化，福利水平也進一步下降。另外，分類征收模式也使得富人更容易逃稅。所以，考慮到我國個人收入來源的多元化與復雜化的發展趨勢，必須加快稅制模的改革。而綜合征收制采取反列舉的方法列舉出不征稅的項目，對于未予規定項目全部需要納稅。對富人而言，無論他們收入的來源是什么，類型是什么，以及無論是否合法，只要不屬于免稅項目，則都需要繳納個人所得稅。這樣就可以遏制他們通過轉移收入來避稅的行為，并且可以在一定程度上緩解工薪階級與富人之間稅收失衡的狀況，將有利于改善我國的收入分配狀況，調節貧富差距。

3.科學調整稅率。就目前我國個人所得稅征收實行的稅率來說，其具有種類多，檔次多，不利于征管等缺陷。因此在設計稅率的時候，我們應當秉承低稅率，少級次的原則，考慮將七級超額稅率降低為五級，相應的稅率可以調整為5%，10%，15%，20%，30%。通過對稅率的調整，降低中低收入者的稅收負擔，同時加大高收入者的稅負，以縮小收入差距。另外，根據經濟的發展，我們可以設計一個靈活的稅收制度，并讓各省、市根據自己的情況確定適當的稅率，使得高收入地區多繳稅低收入地區少繳稅，以便更好的調節個人收入水平。

4.優化費用扣除標準。改革的費用扣除制度應以稅制改革為前提，是將現有的分類所得稅制改為綜合所得稅制。隨著經濟的不斷發展，在個人所得稅制設計上應該堅持與時俱進，對于稅前生活成本的扣除額除了滿足人們的基本溫飽需求外，還應滿足更高層次的生活需求。在國際上通行做法是一般將個人所得稅費用扣除分為生計扣除與一般扣除，而我國和國際通用的費用扣除法比較，個人所得稅抵扣方式為定額扣減和固定利率抵扣。但這兩種方法并沒有完全考慮到居民生活的變化和社會經濟形勢變化，因此必須盡快完善我國個人所得稅的費用扣除制度。而在優化與完善個人所得稅費用扣除制度的時候，應綜合考慮納稅人的年齡，婚姻與子女情況，贍養情況，同時也應考慮到教育、住房、醫療、養老等一些特許扣除標準的健全。

5.健全稅收征管體系，加強稅收征管力度。在我國，由于廣泛的現金交易、個人收入和財產狀況，不能完全掌握稅務機關，個人所得稅的征收也是面臨較大的困難。所以，我們應盡快健全我國稅收征管體系，加強稅收征管力度。第一，建立健全計算機征管體系。通過對計算機網絡的使用，稅收征管系統創建一個全國性的，登記、納稅申報、稅收征管信息據采集，同時通過網絡和對方聯系，便于更好的理解個人收入，防止偷稅漏稅現象的出現。第二，加強對稅務機關工作人員技能培訓的力度。具備一定的相關法律知識與專業知識，對稅務工作人員來說是必須的，建立上崗資格考試合格制度，考試合格才可以正式上崗，針對在職員工，定期培訓各種技能也很有必要的，使他們能夠更好地勝任工作。第三，完善代扣代繳制度。在中國個人所得稅繳納方式主要是代扣代繳制，所以要明確應扣繳義務人的法律責任。此外，對依法履行職責的單位，給予一定的獎勵的措施，對不積極履行義務的單位給予相應的處罰。第四，加強納稅知識的傳播力度，提高納稅人的納稅意識。相比其他國家，我國居民的納稅意識總體上并不是很強，所以有必要加強納稅知識的宣傳和傳播。通過網絡、報刊等各種渠道向社會宣傳政策、講解納稅程序與納稅人的權利和義務；與此同時通過公開政府預算開支擴展公民的知情權范圍，提高公民的納稅意識，防止國家稅收流失。

6.個人所得稅征收應與CPI結合。將個稅與CPI結合，能兼顧公平與效率。物價上漲等同于隱性稅收，個稅的調節應當彌補隱性稅收收入的上升，確保工薪族的實際生活水準不降低。假如物價上漲7%，貨幣購買力會隨著下降，但是繳納的個稅數額卻是不變的，則老百姓的實際收入是同比下降的。 將個稅與CPI指數結合的優點是使個稅征收能及時反映民眾的消費負擔水平，這在技術上并非絕對不可實行的。且成熟市場也有與通脹系數和利率關聯的指數債券，有較為成熟的經驗可以參考。當前我國統計城鎮居民與農村居民消費價格，稅收主要是城鎮居民的工薪收入，按照城鎮居民的消費情況進行指數化也是可行的。個稅申報的信息基礎一旦完成，就可實現全面的指數化，最終過渡到按照所有稅收統一的征收方式。

7.個人所得稅征收應考慮家庭養老因素。根據2012年修訂通過、2013年7月1日實施的《老年人權益保障法》，居家養老是比社會化養老更為重要的方式。上述法律提出，“國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系”。為此，該法強調，“老年人養老以居家為基礎，家庭成員應當尊重、關心和照料老年人，國家建立多層次的社會保障體系，逐步提高對老年人的保障水平”。不過，在政策制定上，很多政策以個人、不以家庭為單位。這導致老人居家與子女在一起養老變得很難。 比如個人所得稅，目前以個人來征收，未考慮家庭，也沒考慮到贍養老人的因素。同樣保障房一般以90平米、60平米為主，難以實現三代同堂。像新加坡、日本的房子都很小，60平方米就是三居室，80平方米都是4居室了。如果父母和子女住在一起，稅收還會有優惠。目前中國的稅收是人越多，收稅越多。而90平方米一般也才2居，60平方米的房子才是1居室。類似的還有單獨、雙獨子女政策。盡管這些家庭可以生2個子女，但是個人所得稅是以個人來征收的，人越多收稅越多。政策取向是提高家庭成員對老年人的支持能力，修復和加強對老年人的家庭養老功能，針對家庭成員養老功能的弱化而進行有針對性的支持。目標是確保老年人盡可能多的呆在家里，而不是去養老機構。確保老年人生活在家庭中可以得到全方位的社會支持，這是家庭政策發展的兩個目標。應調整個人所得稅征收辦法，對贍養老人的子女減少納稅。在居住環境中，建議鼓勵孩子和父母住在附近或共同居住的政策，在購買住房貸款利息、貸款首付或契稅減免給予優惠。

8.以家庭為納稅申報單位不宜成為個稅改革的方向。家庭單位征收個人所得稅引起社會關注。家庭作為生活的基本單位，對家庭單位征收的個稅，可以更好地適應每個家庭的具體情況。同樣一個人，一人吃飽全家不餓，另一人上有老下有小，還有各種各樣的家庭負擔。對于這樣兩個人以同樣的方式征稅，后者可能明顯感到較重的稅收負擔。據征收的家庭稅有望解決家庭的沉重負擔的問題。一個好的愿望的實現是有條件的。按照相同的稅收征收的家庭同樣如此。稅務征管部門占有充分的家庭信息是按家庭課稅的前提條件之一。就目前而言，稅務部門尚未做到這一點。稅務部門與公安部門、民政部門的聯網有助于這一信息條件的完善。但是，這需要一個過程。我國以家庭為單位進行課稅雖然暫時不具備條件，但是以特定的個人為中心，考慮個人的家庭負擔進行稅收抵扣是可以做到的。養老支出、撫養小孩支出、大筆教育支出、大筆醫療費用支出、住房按揭利息支出等等，只能通過特定的個人抵扣一次，是容易做到的。只有符合某些特殊條件，如果一個人的收入不足以扣除，我們可以考慮其他有關個人所得稅的負擔個人的收入抵扣。這一規定相比，家庭作為一個單位的扣減，易于操作，應該是下一步個稅綜合制改革的改革方向。

9.個人所得稅的課稅模式選擇。我國的個人所得稅改革中，稅制模式的選擇是極其重要的問題，因為它直接決定了我國個人所得稅的功能定位。我國是國際上少數實行典型分類所得稅制的國家，其稅制本身在科學性和公平性上都存在著較大缺陷，極大地影響到個人所得稅再分配功能的發揮，甚至產生相反的調節效果。由分類所得稅制轉型為綜合所得稅制已成為共識，但是對具體選擇什么種類的綜合稅制尚存在著分歧。所以，在確定我國個人所得稅課稅模式時，需要綜合考慮側重發揮調節收入分配功能、符合我國的征管條件、順應國際改革的趨勢等要素。實施綜合和分類相結合的所得稅制度，不僅可以發揮依照收入多少進行納稅的量能課稅原則，又可以對一些所得實行分類課稅，對以后勞動所得與資本所得稅收政策的調整保留著空間，不僅與我國稅收征管環境相配套，同時和各國個人所得稅制發展的實踐與潮流相符合。所以，我國個人所得稅制模式應當選擇綜合和分類相結合的課稅模式，并將它作為稅制改革的長遠目標，與實踐相結合進行制度創新，以至形成中國特色的綜合課稅模式。

四、結論與探索

1.結論。收入分配改革與個人所得稅創新追求的價值契合，表明個人所得稅法應更加注重收入分配的創新，更好地實現社會的公平正義，促進我國經濟的發展。提出我國個人所得稅法改革的目標應該是：在逐步增加所得稅收入的前提下，重點強調其調節收入分配功能，確定綜合和分類結合的課稅模式。我國個人所得稅法的雖然經歷了幾次修改，但是依然局限在分類所得稅制下的對工資薪金所得費用扣除的部分的調整。這種微小的調整不僅不能在根本上解決問題，甚至可能會造成更多的不公平，并可能產生認識上的誤區。為了恰當地調整收入與分配的關系，個人所得稅法的全面修訂非常必要。為了配合個人所得稅法的改革，有必要加快修訂《稅收征管法》，立法的重點應當是健全涉稅信息管理制度，并建立納稅評定制度。

2.需要進一步探討的問題。個人所得稅法是關于個人所得稅結構內容的法律規定。作為一個法律，它的功能主要是利用國家的強制力，集中于稅收選擇的功能，使其有效、快速、全面的實現。在一定程度上，個人稅制改革的結構，實際上是個稅法修正案的功能。目前，在個稅制改革的大討論中，似乎沒有人主張通過修改稅法來增加財政收入。事實上，中國的稅收收入一直呈現快速增長的趨勢。根據中國的經濟發展情況，特別是政府的社會服務意識和服務水平的改善情況，似乎不宜再提高個稅收入，讓人們真正享受到經濟發展的好處。

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