歐盟對華武器禁運20年實錄

李灝

斯德哥爾摩國際和平研究所與英國反戰組織PPU（The PeacePledge Union）近期發布的一份報告顯示，過去五年中，美國及歐盟27個成員國向中國周邊18個國家及地區交付了超過2500億美元的軍火訂單。同時，經過20年積累，南海、臺海、朝韓以及印巴等爭端地區國家已經悄然堆積了近萬億美元的軍火儲備。

“東亞地區正逐漸成為另一個等待引爆的火藥桶。”倫敦資深反戰記者布羅茲（Gideon Burrows）描述道，美國與歐盟一邊源源不斷地向這些地區的“盟友”輸送彈藥，一邊卻又泰然自若地以避免戰亂、維護人權等名義在談判桌上向“對手”宣講自己的武器禁運政策。具有諷刺意味的是，就在“東亞火藥桶”悄然形成的同時，歐盟位于盧森堡的統計辦公室公布數據顯示，2012年前6個月，歐盟對中國的出口額持續增長，達到660億歐元。

歐盟與中國之間，經貿關系的你儂我依與政治互信的巨大鴻溝，形成鮮明對比。一位臺灣的軍事將領曾頗具暗示性地指出，歐盟對華武器禁運20年，實為“大陸崛起”背后，各方強權角力的縮影，而這一政策仍將持續多年。

中歐曾秘密達成解禁共識

9月20日上午，出席中歐峰會的中國國務院總理溫家寶再次要求歐盟各成員國解除對中國的武器禁運并承認中國的完全市場經濟地位。這是自2005年歐盟決議暫時關閉“對華解禁談判大門”后，中國第七次提出要求，其結果也是第七次遭到回絕。

根據歐洲國會研究服務部外交國防貿易小組的研究記錄，在過去20年中，中歐雙邊為在武器禁運與高科技產品進出口管制等領域實現突破，共舉行各類人權對話55次，部長級以上雙邊會晤高達85次。本屆中國政府在過去10年中，平均每三個月就同歐洲方面進行一次高級別會晤。

但在英國廣播公司（BBC）評論員莫里斯看來，最后一次中歐峰會中國已無意在這兩方面取得關鍵突破，只求鞏固既往關系。他透露說，峰會召開后不久，歐盟與中國就在記者名單問題上意見相左，導致新聞發布會無法如期進行。“中歐之間在政治文化認同上的距離感，使得十年來雙方在政治問題上的談判異常艱難。”

對此，歐盟前任外交與安全政策高級代表哈維爾·索拉納則有另一番解讀。此前在接受《鳳凰周刊》專訪時，索拉納表示，對政治文化的不同理解，不是歐盟與中國談判進程中的障礙，而是歐盟與中國在過去10年中一直希望通過談判解決的問題。據他介紹，對華武器禁運源于1989年，歐盟各成員國始終沒有就這項政策簽署任何具有法律效應的共同文件。中國在這20年中，無論是經濟發展還是政治改革，都取得了巨大進步。因此，這項政策的繼續存在已經明顯不合時宜，甚至會錯誤反映歐盟與中國在政治方面應有的正常關系。

2003年-2005年索拉納在負責歐盟外交與軍備事務期間，中歐之間的經貿往來已經十分緊密，但同時商業摩擦也不斷加劇。雙邊領導人清楚地意識到，中歐政治關系中的模糊因素不利于經貿關系的穩定發展。據索拉納描述，早在2002年初，時任法國總統的希拉克率先聯系德國總理施羅德和意大利總理貝盧斯科尼重新檢視解除對華武器禁運的可能性。此時，距中國加入WT0為時還不到三個月。

當法、德、意這三個主要對華技術歐盟出口國在解禁問題上達成共識后，英國、荷蘭以及西班牙等歐盟最初的15個成員國政府相繼表示愿意推動對華軍售解禁。據英國外交部的一位前官員透露，2003年在柏林舉行的法、德、英小型夏季高峰會議后，英國實際上是在法國之后、第二個對外公開宣布支持對華軍售解禁的歐洲國家。但由于2004年6月，時任首相布萊爾的心臟病復發，同時因為在伊拉克問題上，法、德與英國站在不同的立場上，使得倫敦出于謹慎考慮，推遲發布支持解禁公告的時間。

在此期間，在法國希拉克政府的推動下，中國與歐盟的全面伙伴關系升級為全面戰略伙伴關系。同時，在索拉納領導的歐盟軍備局的默許中，歐洲太空局也以商業合作的名義邀請中國協商參與歐洲伽利略全球衛星導航系統。歐盟各成員國紛紛開始嘗試在解禁前，有條件地同中國展開高科技產品與技術的出口交易。

然而在2005年歐盟外長會議上，法、德兩國政府突然遭遇孤立，各成員國在激辯中不歡而散，對華軍售解禁趨勢突然急轉直下。索拉納也指出，僅在歐洲范圍內，對華武器解禁問題上，歐中雙邊談判可以取得令人滿意的結果。然而在全球經貿關系的大背景中，解禁問題還涉及更多復雜因素。這也是急于開拓中國市場的第一代歐盟成員國領導人所始料不及的。

美國施壓“瓦解”歐洲解禁同盟

2005年4月～6月，僅圍繞“解禁”一個話題，歐盟外長非正式會議展開了有史以來耗時最久的一次激辯。長達三個小時的辯論中，在過去三年中已經達成共識的人權、臺灣以及民主建設等話題再次出現。在確立對華關系的問題上，不僅法、德在內的歐盟國家領導地位受到質疑，成員國的向心力也受到威脅。

“歐盟成員國倒退回了三年以前的水平。”奧地利前任駐華大使賽迪克向《鳳凰周刊》記者表示，歐盟東擴后的10個成員國，急于在人權與民主改革方面得到美國與其他成員國的認可，以換取經濟援助來緩解本國的財政危機，從而使得歐盟內部的對外一致性受到挑戰。“在中歐解禁談判開始時，美國在這一政策上的強硬立場沒有得到充分考慮，既是歐洲解禁同盟取得成功的原因，也是其最終瓦解的原因。”

華盛頓國際戰略研究中心軍控問題專家巴特茨·吉爾博士表示，在歐盟解除對華武器禁運問題上，美國內部已經形成共識。“不論白宮還是國會，不論民主黨還是共和黨，始終堅決反對。”

不久前維基解密公布的美國外交密電顯示，早在2002年5月，美國國務院通過在巴黎的外交代表以及美國駐北約的軍事代表獲知中國將在法國邀請下加入“伽利略計劃”，并準備陸續同歐洲國家展開軍事人員合作培訓項目。2003年法、德、英三國夏季峰會后，美國政府已初步判斷歐盟范圍內已經單方面結成支持解除對華軍售禁令的同盟。在歐盟東擴前，西班牙、荷蘭、奧地利等在解禁問題上持中立或有條件支持立場的國家成為了美國阻止歐盟解禁的外交工作重點。

2004年5月1日，歐盟完成東擴，成員國達到25個。除了繼續對“老歐洲”集團國家施壓外，美國也開始對新歐洲10國“軟硬兼施”。當月，美國眾議院一致通過了《國防授權法》，決議對任何向中國出口特定軍用物資的國家、企業或個人實施嚴厲制裁。隨后，美國國會收到來自中央情報局的特別報告，稱法國在1989年歐洲全面實施對華武器禁運后的十年中，仍然向中國出售包括“海貍”火控雷達、海豚-2型艦載直升機以及超級大黃蜂直升機在內的非致命性軍用物資。以此為據，美國國會要求美國國防部以及多家私人企業終止了同法國的部分合同。

美國的制裁案例起到立竿見影的效果。根據美國助理國務卿伯恩斯在眾議院聽證會上的陳詞，自美國開始介入對華軍售解禁問題，歐盟成員國被迫三次修改解禁時間表。2003年底的原歐盟15國峰會上，只有法國一家對解禁議題投贊成票。其余14國均不顧此前達成的秘密共識，投出反對票。

2004年3月，歐盟峰會宣布對華軍售解禁暫施行不決意政策（No-decision）。至2005年6月，新歐洲10國的表現使得“美國的立場得以在歐盟范圍內上得到充分表達”。歐盟外長理事會最終對外宣布將無限期擱置解禁議題。時任美國助理國務卿伯恩斯在眾議院表示：“我們一有機會就向歐洲各國政府傳達強烈且一貫的訊息——取消禁令就是直接挑戰美國的重大利益，保衛大西洋與太平洋的，不是中國，而是美國。”

2006年，德國總理施羅德競選失利。隨著默克爾政權的建立，貿易保護、人權、會見達賴等問題再次回歸主流。在美國的壓力下，法、德政府不再堅持解禁提案，也意味著歐洲解禁同盟宣告瓦解。

中美缺乏互信才是解禁核心問題

在歐洲解禁同盟瓦解后，美國眾議院國家關系委員會主席亨利·海德談到歐洲與中國的政治選擇時稱：“歐洲只有兩種選擇，或是同美國一道維持禁運，敦促中國民主改革，或是助長中國軍力威脅美國國家安全。”而對于中國來說，首先應當學習“道德失格的事情，絕對不會政治正確”。

長期以來，美國將歐盟對中國的武器禁運作為其對華進出口管制措施的一部分。隨著國家安全在戰略層面上的地位日益提升，美國給予歐盟奉行的多邊主義的政治寬容度將越來越小。近五年以來，美國與歐盟陸續部分或全面解除了對緬甸、剛果民主共和國、伊拉克等國家的武器禁運管制。這些國家無一例外都在解禁前接受美國督導，并奉行徹底的民主改革。

根據歐盟委員會對外公布的數據，中國至今仍然與蘇丹、朝鮮、敘利亞及伊朗等國同被列入全面禁運名單。華盛頓國際評估與戰略中心副主任費學禮（Richard Fisher）認為，解除禁令對美國戰略安全利益有所觸動，是因為美國擔心中國將有更多渠道獲取高科技武器系統。法國國際戰略關系研究所中國問題專家高德曼則認為，中歐之間的政治障礙并非不可克服。在對華武器禁運解禁問題上，真正缺乏互信的并非中歐雙方，而是中美關系。“美國正將自身難以解決的‘缺乏互信的政治難題擴大至南海、釣魚島等區域領土爭端中。”

高德曼強調，歐盟成員國在與中國交往中，應當特別警惕，美中之間的問題不應轉嫁、復制并影響歐中關系。德國柏林自由大學歐洲一體化研究中心主任斯頓鮑姆則表示，歐盟解禁提案隨中歐關系蜜月期的結束而陷入“冷凍”狀態，這對中歐關系長遠發展未必是壞事。2005年后中歐關系進入成熟狀態。21世紀初，中國在與美國這場“歐盟解除對華武器禁運”的初陣中敗北后，正在調整過去只重視法德關系的策略，全面檢討同歐盟25個成員國的整體關系。

對于爭議話題，中歐雙方都不再采取激進態度，但暫時的妥協并不表示雙邊關系停滯不前。根據中國在加入WT0時簽署的《確定補貼和傾銷時的價格可比性》限制性條款規定，至2016年，中國將自動獲得完全市場經濟地位。而歐盟在過去7年時間里也在不斷完善具有普遍適用性而非針對某國的《武器輸出行為準則》，以替代對華軍售禁令。因此，隨著時間推移，昔日中歐雙邊爭議的武器禁運與完全市場經濟地位等兩個話題，將成為不斷貶值的籌碼。

斯頓鮑姆認為，歐盟對華武器禁運解禁，實際上可以看做中美兩國在歐盟平臺上進行的軟實力的較量。但中國樹立政治形象也并非僅有解除武器禁運一條途徑。

只是，無論如何，中國仍然需要付出實際行動。