內(nèi)地基建“大躍進(jìn)”迷局

龍燦 田天

10月29日，地處川西南腹地的樂山市市長蔣輔義高調(diào)宣布，該市將“水陸空”全方位推進(jìn)交通建設(shè)，擬投資1600億元，建設(shè)“一港四梯級(jí)、五鐵十高速”，打造西部綜合交通次級(jí)樞紐。

樂山地處四川內(nèi)陸，去年全市GDP總量918.06億元，地方財(cái)政一般預(yù)算收入僅65.65億元，政府每年可以支配的財(cái)力也就百億元規(guī)模，將何以支撐如此大規(guī)模的交通投資？

樂山基建“大手筆”

地處成都、川南、攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)結(jié)合部的樂山，自古便是水陸交通要道。根據(jù)其最新編制的交通規(guī)劃，所謂的“一港”，即新建樂山港，將使長江干流航道向四川腹地延伸162公里；“四梯級(jí)”是指岷江航電將新建四個(gè)梯級(jí)樞紐，全面提升岷江航道等級(jí)；“五鐵”則是新建成綿樂城際鐵路、成貴鐵路、成昆鐵路新線、雅樂鐵路、樂自瀘鐵路；“十高速”包括已建成通車的成樂、樂宜高速，以及新建的樂（峨）雅、樂自、樂漢、仁沐新、繞城高速、金會(huì)高速、樂西高速和成樂高速新線。其中，繞城高速將把成樂、樂宜、樂雅、樂自高速連在一起，形成互聯(lián)互通的高速公路網(wǎng)。

據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，目前，繞城高速正在開展征地拆遷工作，計(jì)劃年內(nèi)全面開工建設(shè)；樂漢高速、仁沐新高速已通過省交通運(yùn)輸廳審查，正在抓緊推進(jìn)初步設(shè)計(jì)工作，力爭明年開工建設(shè)；成樂高速新線、金會(huì)高速等項(xiàng)目已經(jīng)陸續(xù)啟動(dòng)方案研究。

正在修建中的成綿樂城際鐵路預(yù)計(jì)明年通車。屆時(shí)，從成都坐動(dòng)車到樂山不會(huì)超過l小時(shí)，樂山將成為成都l小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈的重要成員，在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)中扮演重要角色。

此外，樂山還在醞釀修建機(jī)場。“樂山是—座開放的旅游城市，中外游客絡(luò)繹不絕，如果有了機(jī)場，游客直飛樂山，會(huì)方便許多。”地方官員這樣表達(dá)他們的機(jī)場情結(jié)。而按照他們編制的交通規(guī)劃，樂山西部綜合交通次樞紐建成以后，將成為成都南部最大的集公、鐵、水、空于一體的綜合交通樞紐。

未來五年，是樂山市綜合交通次樞紐建設(shè)的攻堅(jiān)期。當(dāng)?shù)孛襟w刊文稱，在這期間，全市交通投資計(jì)劃完成600億元，力爭完成800億元。然而，值得注意的是，樂山目前工業(yè)化率只有.58.2%，尚處于工業(yè)化中期，地方政府每年可以支配的財(cái)力也就百億元左右，基建攤子鋪得過大，有限的地方財(cái)力將捉襟見肘，首尾難顧。

知情人坦言樂山交通建設(shè)的大手筆，隱射出表面風(fēng)光的內(nèi)里是地方產(chǎn)業(yè)集群的虛弱不堪。樂山主打的五大產(chǎn)業(yè)集群中，光伏產(chǎn)業(yè)受國際市場影響，企業(yè)已經(jīng)停產(chǎn)；其他如冶金建材、磷鹽化工，清潔能源和農(nóng)產(chǎn)品加工，也因經(jīng)濟(jì)下行而前景不明。今年9月25日舉行的第十三屆西博會(huì)上，樂山與上海遠(yuǎn)成物流股份有限公司、四川旅游發(fā)展集團(tuán)等知名企業(yè)成功“牽手”。作為國內(nèi)知名的第三方物流大型企業(yè)集團(tuán)，上海遠(yuǎn)成物流股份有限公司擬投資38億元建設(shè)物流園區(qū)，為樂山承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移打通物流瓶頸；四川旅游發(fā)展集團(tuán)計(jì)劃投資50億元，啟動(dòng)五通橋古鎮(zhèn)國際旅游項(xiàng)目建設(shè)，將古鎮(zhèn)打造成為集休閑度假、觀光游覽和文化體驗(yàn)為一體的旅游區(qū)。

這兩個(gè)新引進(jìn)的物流、旅游項(xiàng)目，背后都需要交通運(yùn)力的支撐，或許也是樂山熱衷于交通投資的深層次考慮之一。但鑒于樂山市政府的有限財(cái)力，如此規(guī)模的交通建設(shè)“大躍進(jìn)”，資金上的窟窿越補(bǔ)越大，或?qū)⒗奂暗胤疆a(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展；而西博會(huì)上新引進(jìn)的項(xiàng)目也如襁褓中的嬰兒，一旦掐斷奶源，無法得到政府的充足補(bǔ)給也會(huì)夭折。

地方盲目上馬沖政績？

患病的并不只是樂山。類似宏偉的投資計(jì)劃，各地并不鮮見。

此前，湖南長沙市在7月25日公布了其雄心勃勃的投資計(jì)劃，擬融資8292億元，上馬l95個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新型城市化布局等多個(gè)領(lǐng)域；河南開封市盡管財(cái)政收入只有幾十億元，其棚戶區(qū)、城中村改造及保障性安居工程擬用四年時(shí)間，投資1000億元重現(xiàn)北宋“汴京”盛景；貴州正在編制的《貴州省生態(tài)文化旅游發(fā)展規(guī)劃》，收集各地上報(bào)項(xiàng)目2382個(gè)，篩選出總額高達(dá)3萬億元左右的重點(diǎn)投資項(xiàng)目；四川省則在9月24日公布了包括2242個(gè)重大項(xiàng)目、總額高達(dá)3.67萬億元的新投資計(jì)劃，總體量相當(dāng)于四川去年全省GDP的1.75倍。

今年9月，國家發(fā)改委將近萬億的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目集中對(duì)外披露。分析人士稱，地方政府啟動(dòng)的一系列大工程、大項(xiàng)目投資規(guī)劃，與中央穩(wěn)定增長的信號(hào)釋放密切相關(guān)，“有些項(xiàng)目是之前儲(chǔ)備的，在目前政策環(huán)境較寬松的背景下，不排除地方的功利性和盲目性，在中央穩(wěn)增長大旗下，盲目上馬項(xiàng)目沖政績。” 據(jù)統(tǒng)計(jì)，在中央“穩(wěn)增長”調(diào)控的大背景下今年二季度以來，地方省市相繼擴(kuò)大投資規(guī)模，陸續(xù)發(fā)布的投資計(jì)劃累計(jì)超過了10萬億元，折射出時(shí)下內(nèi)地基建瘋狂投資背后的經(jīng)濟(jì)迷局，其間隱含的投資風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

10萬億資金從何而來？業(yè)內(nèi)人士分析，相當(dāng)一部分地方政府的融資手段仍舊是土地增值和房地產(chǎn)項(xiàng)目。令人憂慮的是，地方政府一直以來當(dāng)做“補(bǔ)腎”佳品的土地財(cái)政，因?yàn)橹醒雵?yán)格的房地產(chǎn)調(diào)控而岌岌可危，現(xiàn)在加上新一輪投資的巨大壓力，一旦崩盤，將致大局失控，難以收場。

警惕體制性風(fēng)險(xiǎn)

今年春節(jié)期間，重慶豐都縣某建筑公司老板冉勇（化名）陷入了身無分文的窘境。他以墊付資金的方式，承建豐都至某地高速公路中的一段工程，沒想到當(dāng)?shù)卣?cái)力不濟(jì)，公路建設(shè)陷入癱瘓，不但工人的工資無從談起，還拖累其公司幾乎破產(chǎn)。

重慶市豐都縣國土資源局一位官員披露，這條高速公路停建，不止是資金鏈斷裂的問題，在前期征地工作中，大量的失地農(nóng)民因?yàn)榈貌坏绞У刭r償，先前承諾的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦理也沒有得到落實(shí)。 據(jù)他透露，2008年過后，高速公路、鐵路、水庫、學(xué)校建設(shè)相繼上馬，項(xiàng)目建設(shè)需要大量征地，國土局只有全力以赴，大力支持，項(xiàng)目資金落實(shí)之后，相關(guān)的土地手續(xù)辦理工作便立刻跟上，對(duì)于失地農(nóng)民的賠償也按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。高速公路之所以停工，一方面是失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和賠償沒有得到及時(shí)解決；另一方面是財(cái)政難以為繼，“地方政府正在想辦法，但最終解決還需要時(shí)間。”

國家審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額已達(dá)10.7萬億元，超過當(dāng)年政府財(cái)政收入。考慮到本輪投資規(guī)模，專家認(rèn)為，地方債務(wù)累積已在所難免，但風(fēng)險(xiǎn)仍基本可控。 公開數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，中國的地方政府性債務(wù)余額中，有51.15%共計(jì)54816.11億元是2008年及以前的年度舉借，用于續(xù)建2008年以前開工項(xiàng)目的。這意味著，國家所實(shí)施經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的2009-2010年間，近50%的地方債務(wù)是新增舉債或者用于續(xù)建2009年及其后開工的項(xiàng)目。 另有人統(tǒng)計(jì)，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的負(fù)債中約有四成集中在市政建設(shè)領(lǐng)域，而政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中有接近五成在交通運(yùn)輸領(lǐng)域中。這意味著，這兩個(gè)領(lǐng)域如果出現(xiàn)后期經(jīng)營不善，都將影響政府的還本付息，相關(guān)主體將被迫舉新債，還舊債。尤其值得警惕的是，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的大趨勢下，部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大，償債壓力較大，陷入經(jīng)營與償債的惡性循環(huán)，短期內(nèi)看不到出路。

更為可慮的是政府舉債中潛藏的體制性風(fēng)險(xiǎn)。“地方政府將大量基礎(chǔ)工程建設(shè)項(xiàng)目提上議程，隨意性太強(qiáng)。”四川大學(xué)陳高林教授注意到，政府花納稅人的錢搞基建，事前沒有人來監(jiān)控，較大的工程項(xiàng)目上馬建設(shè)的可行性論證報(bào)告以及審查缺乏透明度，也沒有經(jīng)過人代會(huì)的審批，事后又沒有問責(zé)制度，更沒有責(zé)任追究機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)很難控制。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希也認(rèn)為，投資和債務(wù)規(guī)模較大并不可怕，重要的在于地方政府提高投資項(xiàng)目的透明度以便監(jiān)督，保證債務(wù)規(guī)模可控。

“地方建設(shè)需要大量的資金，但在目前的財(cái)政體制下，財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，地方政府只能通過地方融資平臺(tái)籌資。”考慮到地方負(fù)債隱含的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)學(xué)家王軍建議不如干脆賦予有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地方政府舉債權(quán)，將正常的地方政府發(fā)債納入預(yù)算管理，易于掌控風(fēng)險(xiǎn)。