內部控制視角下高校自行招標管理創新探討

安紅++廖文萍

◇中圖分類號：F233 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）09-0037-02

摘要：自招標采購方式在高校實施以來發揮了重要作用，但實踐中仍存在諸多缺陷，《行政事業單位內部控制規范（試行）》具有較強的可操作性，本文將之與高校招標管理實際情況結合，從內部控制獨特視角系統分析和查找高校自行招標各關鍵環節存在的問題，有針對性地提出應對措施，從而及時堵塞漏洞和規范管理。

關鍵詞：高校內部控制 制衡性原則 適應性原則 自行招標 關鍵風險點

一、內部控制與招標采購的背景和內涵

（一）實施內部控制與招投標的法規背景

近年來隨著我國行政體制改革和經濟體制改革的深化，國務院提出要“加快地方行政機構改革，推進事業單位改革”，在此背景下，2011年11月18日財政部擬定《行政事業單位內部控制規范》（征求意見稿），面向國家機關、地方財政廳局、財政部駐各地專員辦以及社會公眾廣泛征求意見，并于2012年11月29日印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》。采購支出是行政事業單位重要的支出內容之一，為了加強采購監管，1999年8月30日全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國招標投標法》，隨后為進一步細化和提高可操作性，國務院常務會議于2011年11月30日通過《中華人民共和國招標投標法實施條例》。此外，早在2002年6月29日全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國政府采購法》，明確了政府采購的多種方式，其中要求應以公開招標作為主要采購方式，并于2014年12月31日進行了修訂。上述系列法規反映了監管日趨嚴格和完善，是目前高校開展招標采購必須遵循的行為準則，目的是強化高校內部管理，保障采購質量，提高資金使用效益。

（二）高校內部控制與自行招標的內涵

《行政事業單位內部控制規范（試行）》第三條規定“內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。”從定義可以看出，行政事業單位內部控制將控制客體界定為單位經濟活動的風險，非經濟活動的風險暫未納入行政事業單位內部控制的范圍。近年，高校經濟活動中采購業務是高校腐敗高發區，因此成為高校管理的關鍵風險點，實施招標采購是管控該風險點的重要措施。按照《中華人民共和國政府采購法》，政府采購實行集中采購和分散采購相結合，就高校而言，分為委托政府采購和高校自行組織采購兩種方式，集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定，如根據《廣東省省級政府集中采購目錄及采購限額標準》：“1.貨物類預算金額20萬元（含20萬元）以上；2.服務預算金額20萬元（含20萬元）以上；3.工程預算金額50萬元（含50萬元）以上”的項目應委托政府采購，采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，高校可以自行采購。《中華人民共和國政府采購法》第二十六條規定，“政府采購采用以下方式：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價以及國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式，公開招標應作為政府采購的主要采購方式”，即委托政府采購和高校自行采購均應將公開招標作為主要采購方式，從高校內部控制角度而言，委托政府采購按有關規定上報，高校缺乏管控權限，本文僅從內部控制視角就高校自行招標管理進行探討。

二、內部控制視角下招標管理的原則

根據高校實際情況，在招標管理中建立和實施內部控制應堅持以下五個原則：1.公開、公平、公正和誠實信用的原則。招標程序透明，招標信息和招標規則公開，對投標人實施統一的評審標準，招投標參與各方應誠實守信，對欺詐行為采取懲戒措施。2.全面性原則。內部控制應貫穿招標采購活動的立項申請、編制招標文件、發布招標公告、接受投標報名、確定開評標時間和地點、組成評標委員會、開評標、公示評標結果、接受和處理質疑或投訴、合同簽訂、項目驗收等各環節，實現對招標采購全過程控制。3.重要性原則。在全面控制基礎上，關注招標采購活動的重大風險，采取更為嚴格的控制措施，確保不存在重大缺陷。4.制衡性原則。實施招標采購預算的編制和執行分離、需求制定與內部審批分離、招標文件準備與復核分離、項目需求確定和評標定標分離、招標人與使用人分離、合同簽訂與驗收分離、驗收與保管分離，形成相互制約和相互監督。5.適應性原則。內部控制應根據政策法規變化和管理要求提高，不斷修訂和完善制度、措施，使之符合高校實際情況。

三、高校招標管理的關鍵風險點、存在問題和原因

（一）招標機構設置不健全

目前，高校一般采取單獨設立招投標管理部門，但仍存在部分高校采取掛靠其他部門的方式，如掛靠資產管理處、后勤管理處、財務處、審計處等，弊端顯而易見，一方面由于掛靠其他部門合署辦公，造成多個業務環節集中在一個部門辦理，采購申請與審批、招標文件擬定與審核、合同簽訂與驗收等不相容職責未分離，有時還出現既組織招投標工作又參與招標評委現象，集“運動員”和“裁判員”于一身，不符合制衡性和公正性原則；另一方面受人員編制限制，招標工作往往分配給非招投標專業人員，由于不熟悉招投標法規，造成工作中存在較大主觀性，甚至存在違規操作還渾然不知，不符合適應性原則。

（二）招標文件制作不規范

根據規定招標人自行辦理招標事宜，應當具有編制招標文件和組織評標的能力，高校實踐中往往由于缺乏專業人才，導致招標文件空話、套話多，缺乏針對性，不能反映招標方的真實需求。除此之外，招標文件技術參數帶有傾向性或歧視性也較為普遍，一些高校使用人甚至私自聯絡意向投標人并委托其擬定招標文件，這樣的招標文件最終為意向投標人“量身定做”，使得后續的開標評標困難重重或流于形式，因而不符合適應性、重要性、“三公”和誠實信用原則。

（三）招標公告發布媒體范圍有限

高校自行招標公告一般在學校自身網站公布，這種傳播平臺過于分散化，信息傳播范圍狹小，加之信息發布時間較短，往往只有少數為學校提供服務的固定單位關注或獲取信息，造成符合條件的投標人常常不足三家，導致一些潛在投標人因未獲悉而未參與投標競爭，按照規定只能采取邀請招標，甚至有些高校為了使招標在形式上符合規定，私下授意投標人拉攏其他單位陪標，招標效果可想而知，這樣顯然不符合適應性和重要性原則。

（四）評標專家技術水平和素質參差不齊

高校自行招標受資源和成本限制，一般只從高校內部選派評審專家臨時組建評標委員會，但高校內部技術專家人數較少、專業較單一，尤其是一些如美術、音樂、中醫等專科類的高校，對于專業性較強如基建、修繕工程類專家基本都集中在基建、審計等部門，其他專家多為行政管理人員或非本專業人員，專業水平自然難以達到評標要求，而且不論是工程、物資或服務采購項目，評審專家相對比較固定，這些“專家”貌似通才，實際在評標時僅能就價格、質保、服務等方面“討價還價”，如此評標難免產生偏差，不符合全面性和適應性原則。

（五）監督形式化和片段化

招投標監督工作具有專業性、政策性較高的特點，但作為監督主要力量的紀檢監察人員普遍專業不對口，對技術參數、工程量清單等專業內容一知半解，而且由于缺乏具體監督辦法，使得監督職能不明確、內容不清晰，監督人員往往只關注程序是否合規，對內容是否存在缺陷則無法辨別或毫不關心。此外，招標工作包括立項申請、招標文件編制與審核、招標公告與投標報名、投標人資格審定、開標、評標、中標結果公示、簽訂合同、項目驗收等多個環節，但實踐中紀檢監察部門往往僅在開標與評標時派人參加監督，于是出現監督盲區，如在招標公告發布途徑和發布時間方面，可能存在未在指定的網絡平臺、信息媒介發布、發布時間緊等情況，會把潛在投標人拒之門外，降低了招標項目的競爭性，從內部控制角度而言不符合適應性和全面性原則。

四、基于內部控制視角改進招標管理的措施和思考

針對高校招標管理各關鍵風險點及存在的問題，運用內部控制理論和方法，高校應采取以下措施強化招標管理。

（一）健全招標機構和人員配備

高校應根據實際需要設立專門的招標機構，明確招標機構職能，完善招投標流程和管理辦法，配備具有招標師資格的專業人員，實施招投標從業人員持證上崗，通過專業人員的嚴格把控，合理控制、保證招標質量和效果。

（二）切實提高招標文件編制質量

招標文件是投標人準備投標文件、參加投標及評審委員會評標的依據，其列明了各項具體技術標準和交易條件，還是中標后擬訂合同的基礎，因此招標文件重要性不言而喻，必須交由專業勝任能力的人員編制，嚴禁將招標文件委托投標人編制的行為，為了編好招標文件，應建立溝通機制和復核制度，充分采納各部門的建議并形成相互制約，對于特殊項目還應進行市場調查及邀請專家論證，充分掌握相關信息，使招標文件盡可能全面準確反映實際需求。

（三）重視規范招標公告發布

招標公告是招標人正式啟動招標工作的首要環節，其核心是提高透明度和公開性，促進招標的競爭性，高校應根據有關規定結合自身實際情況制定專門的招標公布辦法，明確招標公告包含的各項信息，如招標人的名稱和地址、招標項目的性質、數量、實施地點和時間、獲取招標文件的辦法、發布的媒介要求等，使招標公告規范化，采取盡可能多的途徑發布在校園網顯要位置及其他媒介平臺，積極建立供應商庫，輔以電話通知等提示供應商關注招標公告，預留足夠時間以吸收更多的投標人，并在公布中做出堅持“公開、公平、公正”原則的保證，公開監督部門聯系方式，積極接受投標人監督。

（四）完善評標辦法和加強評審專家管理

一是建立、完善高校自行招標評標辦法，明確評標委員會職責、評審專家資格條件、評標程序、評標方法等，在此基礎上加強對評審專家的培訓學習及職業道德和廉潔教育；二是組建評審專家庫，單個高校專家數量少，甚至缺乏個別專業人才，應結合實際情況，聯合其他高校組建專家庫，如利用大學城的地理優勢，聯合周邊的高校組建統一專家庫，實現專家資源的共享，在評標中針對項目實際情況組成具備專業勝任能力和結構合理的評標委員會；三是加強對評審專家的監督，如采取錄音或錄像等方式記錄評標過程，督促評審專家依法依規評審；四是拓展電子化招標，充分利用信息化的便利條件，逐漸實施電子化招標，尤其嘗試開展遠程開評標，提高招標效率。

（五）堅持全過程監督和完善監督職責

首先，建立和完善執行性強的監督實施細則，規范監督程序，明確監督職權和內容，增強招標監督的嚴肅性、客觀性和公正性。其次，實施全過程監督，把握招標工作全過程，如關注項目調研和論證情況、審核招標文件、參與開標評標過程、抽查合同執行情況等，實現事前、事中、事后監督銜接，消除監督盲區，并結合重要性原則對關鍵環節進行重點把控和監督，如重點審查招標文件有無傾向性條款、評標委員會有無違反紀律的行為等。再次，合理配備監督力量，加強專業知識教育和業務技能培訓，提升綜合素質，使之適應招標監督需要。最后，建立方便有效的溝通機制，創建全員參與的監督模式，及時吸收、采納來自各方的有用信息，最大限度遏制違法違紀行為。X

參考文獻：

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作者簡介：

安紅，男，廣州中醫藥大學審計處，中國注冊會計師、高級會計師，碩士研究生；主要研究方向：高校財務、高校審計及高校內部控制等。

廖文萍，女，廣州中醫藥大學財務處，高級會計師，碩士研究生；主要研究方向：高校財務、高校成本分析等。