論政策執行波動與基層治理相關性

杜欣然

杜欣然，長春工業大學助教。研究方向：人力資源研究。

論政策執行波動與基層治理相關性

摘要：我國的公共政策在執行過程中普遍存在著波動性，這其中包含著消極執行和運動執行。本文中將通過對于政策在執行中的實例進行分析，來闡述政策在執行過程中所體現的能夠影響其波動性的因素。通過分析環境因素與執行壓力來說明這種波動性給基層治理帶來的負面影響。

關鍵詞：基層治理；公共政策；波動性執行

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2016）01-0062-03

我國的公共政策在制定過程中集合了專家和學者的智慧，可謂說是人民智慧的結晶。但是，這些政策在執行中所發揮的價值卻是差強人意。政策在執行中出現執行問題的細節方面有很多，主要的方面表現為形式主義、偏差執行、執行不徹底等，這些現象就導致了公共政策在執行過程中出現了波動性。在執行政策時，執行力的高低會影響政策的波動性。本文將重點研究造成政策波動性的原因，以及這些原因和現在的體制機制的聯系，波動性執行會對基層治理帶來怎樣的影響。

一、公共政策

公共政策是指政府制定的用來解決公共管理方面的問題的制度。自近現代以來，對于公共政策的關注度越來越高，我國的學者所主張的觀點集中體現為政策在執行過程中存在偏差。[1]比如政府制定了規劃補償政策，政策中規定了征收補償標準，但是在執行過程中往往會出現少給征收款的現象，這樣在執行中就會遇到群眾的反對，因此暴力執法和強行征收的現象屢禁不止。

對于在執行政策中出現的問題可以從以下角度分析：第一，不同的政策執行機關在執行政策時都有自身的利益追求，而正是這樣的利益追求導致了執行的偏差。第二，基層執行機關是政策的直接執行單位，這些基層單位對于執行的選擇性和形式性都是造成公共政策只是理論成果難以轉換為實際效果的因素。為了對政策的執行問題研究起到有力的說明，本文將選擇個案分析。A省B市進行了一場礦產整頓工作，按照政策的要求企業間要兼并重組，以此創造個技術密集型，經濟結構及管理結構穩定的生產企業，為此各級政府花費了很多財力和物力投入其中，就在這項工作進行中，B市爆發了民眾抗議，要求政府和企業對于員工的12年的社會保險費用予以支付，并賠償在此期間的損失費。這樣的問題一出現，引起了社會各發面的關注，啟動各項社會機制也無法解決這個問題，在當地造成了治理危機，而此問題的根源在于12年的運行機制是有缺陷的，相關政策在執行中的波動性很大。

二、政策執行中的運動性：高壓政策關停煤礦

國務院針對煤礦安全生產作業發布了整頓意見的通知，要求將政策和市場作用相互結合，充分發揮市場的作用，政府推動市場健康運行，堅持維護企業職工的合法權益，兼顧礦主的利益，優化產業結構，建設安全、高效、有序的礦產運營機制。而A省對于這項政策沒有足夠的重視，直到政策出臺了3年后才出臺了省級方案。省級方案中要求堅持國務院的指導意見，重點減少煤礦開發主體和職工的矛盾，關切職工和投資者的合法權益，要求因地制宜，發展先進的科技，從而取代落后的生產技術，在其中明確要求了需要關閉的煤礦。主要針對于存在生產安全隱患的煤礦、沒有開采資質的煤礦、生產能力不到5萬噸的煤礦以及礦產資源已經枯竭的等。文件還要求私自盜開的煤礦也要關閉，并且煤礦的兼并整合工作在3個月內完成，對于維權方面的規定，文件要求各部門都要高度的規范和落實工作，處理好職工和企業的關系、解決職工的社會保險問題以及拖欠職工工資的問題。文件嚴格規劃了債務的清償責任，以此來確保職工和債權人的應手保護的權益。B市對于省里的這份文件的指示也是非常認同，會同了當地的人力資源部門和工商及安全監督管理部門來組建工作小組，保障文件精神的落實。這項工作的開展中，依照省里的文件能夠很好地整頓煤礦的工作。B市也出臺了相關的規定，計劃用3年的時間在解決現存煤礦企業問題的基礎上，調整企業的結構，建立出高效、安全的煤礦運營模式，以此解決長久以來的矛盾。

就在B市計劃落實的過程中，A省的某礦產發生了重大的安全事故，引起了政府和社會各界的關注。A省緊急開會處理此次事故的同時決定了全省的煤礦企業必須停產來整頓治理安全方面的工作。省里發布了關于煤礦整頓關閉的通知，通知中要求每個地區的政府都要成立專門負責的安全治理小組，實行組長負責制，嚴肅處理有安全隱患的企業，對于不盡職責的組長嚴格依法依紀追究其責任。此項工作開展起來后，全省關停的煤礦達100多家。而省政府在治理安全工作上所采用的組長負責制就是壓力型的運作方式，這樣確保各級負責人能嚴格落實上級的政策部署。在B市的管理上，這樣的運作方式很明顯。它包含明確目標任務、劃定截止時間點、相對應的獎懲考核機制。全省建立了在年底內關停和整頓煤礦30家，具體的安排到各地區分別執行。B市因為問題較為突出，規定治理的煤礦企業達15家。在這種壓力型的治理機制下，在開展工作的過程中很難是根據實際情況來解決問題，這樣的工作方式可以稱之為政治性的任務，違背了市場經濟規律。[2]在最后的治理截止日期上，規定了全省各地區負責人在一年內務必完成任務。這樣的截止時間對于問題多，治理困難的地區來說很明顯是不會有很好的治理效果的，有可能導致負責人的虛假政績。在獎懲機制上也是近乎苛刻。上級明確要求各地區負責人，不能按時按質完成任務的，就會受到降職或者撤職的處分。

在這樣硬性的規定下，B市原來擬建實施的方案很顯然是不能完成任務目標的。那么B市該如何完成關停15家煤礦的目標呢？只能是采用硬性標準來執行了，B市將這項工作分步來實行。第一步在所轄區域內統計和調查，做到對于本轄區的煤礦企業的完全了解。從綜合的發展方面來看，根據統計和調查結果，本轄區內的煤礦大部分都市生產條件好的企業，如果強行關閉也不利于經濟的發展。所以B市決定在檢查指標上面采用購買的方式，不足的再從地區上補足。B市在其它地區買了5個小型的煤礦用來關閉，這些煤礦本省就沒有生產能力，幾乎近倒閉的邊緣，其中有一些還發生過安全事故。第二步是關閉所屬轄區內的有問題的煤礦。但是由于劃分的關閉標準不明確，B市就以資源的多少來硬性地決定關停的煤礦，生產量排名在后的煤礦只能被強制關停。這樣的做法是為了實現政治目標而忽略經濟規律的，但是市里為了完成省里的要求，也只能這樣硬性的關閉本來可以不用關閉的煤礦。

B市對于省里的關停要求并不同意，這些煤礦都是具有許可的合法的企業，省里怎么就說完成關停目標就把煤礦關了呢？迫于省里的權力和壓力，關閉到要求的數量又是必須做的，為此市里也花費了大量的財力和物力去補償本地區因為關停數量的規定而受到損失的煤礦企業。關停的賠償金額按照生產能力來劃分標準，年產量10萬噸以上的企業補助500萬，10萬噸以下的補助300萬，同時對于上述關停的企業，省里也對其進行安頓，按照生產量的標準確定為10萬噸以上的為300萬，10萬噸以下的為150萬。盡管省里到市里對于補償的標準很高，但是煤礦的礦主仍然難以接受，一般的煤礦開發標準要遠遠高于補助的數額。為了有效解決與礦主的矛盾，B市又綜合考慮了礦廠的開發成本，對于不夠開發成本的差額部分又重新給予補償。那么這些不足的金額由哪里來呢？市里的財政明顯是不夠支付的，市政府決定不足的金額由存留下來的煤礦按照年生產能力給予支付收益。這項政策看起來很難讓那些礦主認可，市里給出這樣的解釋。煤礦的數量少了，市場競爭就相對小了，對于剩下的煤礦發展有益處，能夠擴大規模，同時增加年收益額。從當年的煤礦市場價格來看，這樣的政策要落實征收2年才能完成補償標準的發放。這項省里要求的工作發展到了現在變成了被要求嚴格執行的政治任務，本來的整頓方案只是為了優化煤炭產業的結構，整合資源方便安全高效的管理，到現在的強制性規定造成了巨大的經濟損失。在這次整治中，B市本來需要關閉的企業初步統計5家，但是最后確劃到了15家的硬性任務里來，這樣的關閉標準給省里和市里的財政都帶來了損失，同時礦主也受到了損失，加上動用了很多人力和強硬措施，最后才完成了目標。這樣的治理工作給B市帶來了重大影響，因為此次下崗的工人多達5000人，這么多的下崗工人如何安置？由此引發的各種問題都接踵而來，給B市的治理帶來嚴重的危機。

三、執行政策中的選擇性和政策的規避——消極執行

B市發生的治理危機的根源要追溯到上個世紀。那個時代，能源產業為工業的發展提供了有力的支持，B市的煤礦產業也逐漸繁榮起來，由開始的幾個迅速地擴大到了幾十家。煤礦產業的興起也帶給了當地就業的順利。B市的煤礦企業很快就到達了發展的頂峰，企業最多時達200多家，煤炭的年生產量達2000萬噸，從帶動的就業人數和能源的產量上來看，都是為當地經濟的發展做出了巨大的貢獻。但是，礦產行業有著繁榮后的危機，面對能夠賺取巨大利潤的行業，人們便容易忽視國家的職工勞動保障方面的法律法規。從而導致職工和企業礦主的矛盾激化，引起治理危機。正是這樣的矛盾長期存在，成為了危機的引線。

我國《勞動法》規定了用人單位必須依照法律規定來為職工繳納社會保險。我國政府也在勞動者的權益保護方面有很多的政策，要求企業必須為員工購買社會保險。[3]A省出臺了關于企業職工社會保險繳納的規定中要求，“事業單位、民營企業、各類國有公司及城鎮企業都要為職工購買社會保險”。在B市的煤礦行業里，對于為職工辦理社會保險的要求卻沒有落實，這項要求在職工和企業的合同中就沒有體現出來，企業是用了一種約定代替了法律條文的約束。在詳盡地比對了企業與職工所簽訂的合同后可以發現，在B市的煤礦行業中，法律規定的社會保險在合同中毫無蹤跡了。企業取代的辦法是和職工約定了職工直接從企業這里拿走用來購買個人社會保險的費用，而企業應該出的那個部分就這么消失了。社會保險由個人和企業共同出資來完成職工的社會保險額。企業在這里需要承擔的費用占據了總費用的2/3，而煤礦的這種約定就悄悄地減少了職工的福利待遇。這樣逃避強制性規定有利可賺，國家的政策就被換了方式執行了。而這樣的方式持續時間之久，涉及的職工人數之多，最后到了矛盾爆發時，就會給治理帶來危機。

政府的政策理應是上面有了政策，以此向下傳達和執行的。那么為什么在最后執行時就會出現問題呢。是相關的執行部門不知道政策的存在嗎？經過調查，B市的煤炭主管部門知道煤炭行業規避了社會保險的問題，針對此問題，相關部門還制定了監督管理體系，明確要求煤炭企業必須為職工購買社會保險，但是并沒有起到什么作用。

企業知道有要求卻為什么不按照規定落實呢？大概有以下幾方面的原因。第一，煤礦行業的自身就業有不定期性。煤礦的開采不是常年穩定的。按照需求來說，夏季需求量少，開采量也少，冬季需求量大，企業的開采量也就大。這樣就使得在招用工人時的時間不特定。這樣的不固定性導致了政府很難管理職工的社會保險繳納。第二，職工的繳納社會保險的意識淡薄。很多的職工不愿意花錢繳納社保，相比之下，職工更愿意將企業為其繳納的社保變現。[4]為了迎合職工的需求，幾乎所有的煤礦企業都更會將社保的錢直接發給工人，同時礦場本身也會省下不少的費用。如果說要求企業和職工必須購買社會保險，這樣就會使得工人外流到其他地方務工，也不利于經濟發展。為了當地經濟的發展，B市的管理部門也就默許了這樣的約定。第三，煤礦行業受行政的影響更強。與其他普通企業比較，煤礦行業受到的政策的干預性更大。比如，在某一次的事故中，上面的政策很可能是嚴格的整治，就會要求煤礦企業停工整頓，而在停工期間，職工的社保就是問題。按照法律的規定，在職工和企業的勞動關系存續期間，企業必須為職工購買社會保險。但是，企業一旦停產，效益就無從談起，那么用什么來給職工購買社保呢？面對以上復雜的問題，煤礦企業為職工購買社保的問題就被擱置起來了，這樣的問題長久沒有得到解決，就為以后的社會治理埋下了危機的種子。

四、政策執行面臨的壓力與其適用方面引起的基層治理問題

在文章的上述部分，通過實例分析了政策在執行中的波動性，分析了治理危機的發生原因。在看待政策的執行過程中，看到執行壓力的同時，也要考慮政策的適用性。政策的適用性就是政策的合理性。政策必須符合客觀規律才能具有可行性。在基層社會治理中，往往是執行中央的決定。而中央的決定不一定是適應每個地方的，這樣執行就是壓力性執行。如果是上面的政策可執行性低，推行的阻力就會大，就會產生強制性的執行方式，這樣的方式就是運動式執行。上述的結論對于研究B市的煤礦產業的問題就可以發現，政策的適用性很低，導致了政策的落空。而上級一旦要求，那就會產生運動性執行，給社會治理帶來危機。政策的可操作性不適用與基層的治理，在這樣的情況下就會出現波動性執行的現象。而至于是消極性的還是運動式的，要看面對的執行壓力大小。

B市的煤炭行業就是如此。在職工的社會保險繳納上面，由于政策的可執行性較差，在當地操作困難，就出現了消極執行的方式。在關停煤礦企業上，由于各級政府的壓力都很大，所以當地政府迫于壓力而硬性地關閉了企業，這樣的執行就是運動性的。而煤礦企業的關閉和職工對于要求政府和企業給予補償有著聯系性，從而產生了治理危機。波動性的政策執行給基層治理帶來了很多問題，是治理危機的主要原因。消極的執行，政策就不會落實，就相當于一紙空文，運動性執行就會違背客觀規律而帶來重大損失。在我國的治理中，對于波動性執行要有足夠的重視，以此來避免治理危機，保障社會各項體制機制的穩定、有序運行。

參考文獻：

[1] 陳家建，張瓊文.政策執行波動與基層治理問題[J].社會學研究，2015（03）：23-45.

[2] 陳家建.項目制與基層政府動員：對社會管理項目化運作的社會學考察[J].中國社會科學，2013（02）：64-79.

[3] 陳家建，邊慈敏，鄧湘樹.科層結構與政策執行[J].社會學研究，2013（06）：1-20.

[4] 馮仕政.中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋[J].開放時代，2011（01）： 73-97.

責任編輯：楊國棟