從一起典型案例談正反向問題發現機制

■文/黃培東

從一起典型案例談正反向問題發現機制

■文/黃培東

愛因斯坦曾說：發現問題比解決問題更重要。當前，隨著我國市場化改革的不斷深入，產品特別是消費品質量監管正面臨新的機遇和挑戰。如何順應形勢發展，提高發現各類質量安全問題的效率，提升產品質量安全監管的治理水平，無疑是一個重要而緊迫的現實課題。

典型案例

2016年6月29日凌晨，美國消費品安全委員會宣布，由于存在可能翻倒的風險，宜家公司（IKEA）同意在美國召回包括馬爾姆（Malm）系列在內的2900萬個抽屜柜。自1989年以來，這些問題抽屜柜已造成6名兒童死亡，36名兒童受傷。整個召回涉及宜家產品中800萬個馬爾姆系列抽屜柜，以及2000余萬個其他款式的兒童和成人用抽屜柜。此外，宜家公司表示，因相同問題在加拿大同時召回660萬個抽屜柜，但召回行動不包括歐盟和亞太地區。

針對宜家公司的聲明，國內新聞媒體幾乎在同一時間進行了廣泛報道，引發社會強烈反響。國家、地方兩級產品質量監管部門通過輿情監測獲知信息后，高度重視，立即啟動突發事件應急響應，部署開展缺陷產品召回調查工作。通過采取第一時間約談企業了解情況、開展企業現場調查固定證據、聯合發布公告明確要求、組織專家研判鎖定問題、教育引導企業提高認知等方式，最終促使企業認識到產品存在的缺陷。2016年7月12日，宜家（中國）投資有限公司向國家質檢總局提交了召回計劃，決定自發布公告之日起，在中國市場上召回1999年至2016年期間銷售的馬爾姆等系列抽屜柜。其中，中國大陸地區受影響的產品（包括進口產品）數量共計166萬余件。

值得我們關注和研究的是，從發現問題的角度看，無論是美國還是中國，發現宜家公司產品存在缺陷都是基于社會力量的參與：美國消費品安全委員會是在先后收到41起涉及馬爾姆抽屜柜的傾覆事故報告后，啟動缺陷調查程序。中國質檢部門則是通過輿情監測，從新聞媒體的報道中獲取事件相關信息后，啟動應對處置響應。

正反向機制

問題作為一種客觀存在，無處不在，無時不有。要有效地解決問題，核心和關鍵在如何準確、高效地發現問題。就產品質量監管而言，通常發現問題有兩種機制：一是正向機制，即產品質量監管部門（以下簡稱質量監管部門）依法履行職責，通過主動實施企業監督檢查、產品質量抽查等，尋找和發現企業違法違規或產品質量問題的應對機制。二是反向機制，即社會各方共同參與質量監督，通過有效的信息通道，為質量監管部門提供企業違法違規或產品質量問題信息的社會治理機制?？梢钥吹?，正反向機制都是發現問題的一種方法和手段，彼此各有所長、各具特色。但深入分析，兩者亦存在明顯的區別。

一是主體不同。從發現質量問題的主導者看，正向機制的主體在質量監管部門，其擔負著主動發現問題的重任，發揮著重要的主力軍作用。反向機制的主體則在社會各方（包括企業、消費者、行業組織、新聞媒體等），其擔負著發現問題、提供信息的重任，是質量社會共治的一支重要力量，發揮著不可或缺的生力軍作用。

二是方法不同。從質量問題信息的獲取途徑看，正向機制主要依靠質量監管部門的依法行政和履職監管，通過運用行政力量和監管資源，以開展企業檢查、產品抽查、集中整治等方式，查找和發現質量問題。比如，《產品質量法》第15條規定，國家對產品質量實行以抽查為主要方式的監督檢查制度。質量監管部門可依法在市場上或者企業成品倉庫內的代銷產品中實施隨機抽查。反向機制則主要依靠社會各方力量的共同參與，通過投訴舉報、信息反饋、輿論曝光等方式，向質量監管部門提供案件線索、反映質量問題。

三是要求不同。由于實施主體和操作方法各有不同，正反向機制對質量監管部門有著截然不同的需求：正向機制強調的是政府部門依法行政和主動作為，要求質量監管部門必須加強自身隊伍建設，改進質量監管方式，提升依法履職能力，提高發現問題的準確性和有效性。反向機制則強調的是質量共治和社會參與，要求質量監管部門必須重視質量宣傳和政策引導，強化信息技術的應用，提升信息歸集、分析、處置能力，提高發現問題的及時性和廣泛性。

面臨的挑戰

傳統質量監管體制注重政府監管部門的作用，突出正向機制的應用，在長期的工作實踐中逐步形成了一整套固有的監管模式。比如，質量監管部門通常習慣采用檢查、抽查、核查、專項整治等方法，力求發現和解決質量問題。然而，隨著形勢的發展和變化，正向機制的應用正面臨新的壓力和挑戰。

一是監管力量與監管對象不平衡。我國是制造業大國，無論是生產企業還是產品數量，都具有“點多、量大、面廣”的特點。當前，隨著簡政放權和“大眾創業、萬眾創新”政策的推進，市場主體活力得到有效激發，企業和產品數量不斷擴增。與之相對，近年來我國全面推進了市場監管體制的改革，逐步建立起覆蓋街道（鄉鎮）的市場監管執法隊伍，填補了以往基層質量監管的空白。然而，從工作實踐來看，出于習慣思維、問責壓力、編制限額等原因，基層單位在監管力量的配備上還存在明顯的偏科，“重食品藥品、特種設備，輕產品質量”的現象極為普遍，產品質量監管力量和對象不平衡的矛盾始終客觀存在。

二是監管能力與監管效率不平衡。產品質量監管涉及法律法規、技術標準、生產條件、管理體系等諸多內容，具有較強的專業性和技術性。這要求基層監管人員在應用正向機制查找問題時，既要熟悉質量法律法規、監管程序等行政性內容，也要了解產品標準、工藝流程等技術性內容。然而，在目前的監管實踐中，基層監管隊伍中絕大多數監管人員都來自于工商、食藥監部門，對產品或消費品質量監管的業務不了解、流程不熟悉、方法不掌握。監管能力的缺失，容易導致畏難情緒的滋生，監管中“走馬觀花、淺嘗輒止”的現象客觀存在，監管能力與效率不平衡的矛盾日益凸顯。

三是監管方式與監管要求不平衡。監管的目的在于“保安全、提質量、促發展”，而要實現這一目標，發現并解決問題是根本途徑。在傳統的質量監管方法中，依托正向機制、加大檢查（抽查）頻次通常成為必然選項。然而，當監管能力不濟、難以發現問題時，單純依靠正向機制、一味增加監管頻次，極有可能誤入“難以發現問題——加大監管頻次——疲于應付——效率下降——更難發現問題”的怪圈。因此，要想有效達成監管目標，必須調整和改進監管方式，著力解決監管方式與監管要求不平衡的矛盾，提高監管的科學性和有效性。

機制的應用途徑

《莊子 .內篇》中有言：吾生也有涯，而知也無涯，以有涯隨無涯，殆已。人的認知是有限的，知識是無限的。在新的歷史條件下，正向機制的局限性客觀存在。質量監管部門必須在有序繼承傳統監管方式的同時，加快推進正反向機制的融合，積極探索構建一條符合形勢發展所需的質量監管新路。

一、厘清思路，正確認識正反向機制。產品質量監管工作是一項復雜的系統工程，既需要政府的有效監管，也需要社會的共同協作。從本質上講，正反向機制都是產品質量監管的一種手段，都是發現質量問題的一種方式。兩者間既無優劣之分，也非互相排斥，而是彼此互為補充、相互促進。正向機制強調政府部門的監管作用，反向機制強調其他社會力量的參與作用。正反向機制的有機融合，恰恰是質量社會共治的真實寫照。因此，各級質量監管部門必須樹立綜合治理和質量共治理念，通過資源整合和機制融合，全面發揮正反向兩種機制的作用，努力打造政府、企業、消費者、行業組織等全社會共同參與的質量共治格局。

二、分門別類，合理運用正反向機制。依照法律法規規定，質量監管部門承擔著保障質量安全、提高產品質量水平、維護社會經濟秩序的重任。從這個意義上講，產品質量監管的對象并不僅僅局限于某幾類產品，而應當是所有產品。因此，各級質量監管部門必須在行政資源有限的情況下，突出重點、區分類別，合理運用好正反向兩種機制，最大限度地發揮各方資源的優勢。

一是正向機制應當保障重點。質量監管部門要在摸清轄區生產企業底數、梳理掌握相關企業和產品情況的基礎上，將重點企業（如工業產品許可證獲證企業、強制性產品認證企業等）和重點產品（如可能危及人體健康和人身財產安全的產品、影響國計民生的重要工業產品、消費者等反映有質量問題的產品等），納入正向機制的應用范疇。要通過依法行政，加強事中事后監管，切實有效地履行監督職責。要合理配備行政資源，集中力量運用正向機制主動查找和發現問題。

二是反向機制應當覆蓋全面。質量監管部門要高度重視社會力量在質量監管中的作用，將社會資源充分融入監管的總體設計中，加強反向機制在質量監管實踐中的推廣和應用。要針對當前基層存在的監管資源有限、監管能力不足等現實問題，將非重點類產品（如風險系數較小、危險程度較低等）納入反向機制的應用范疇。要探索拓寬應用領域，逐步在重點產品質量監管過程中引入反向機制，實現正反向機制的有機融合。

三、夯實基礎，有效助力正反向機制。無論是正向機制還是反向機制，要在質量監管的實踐中開花結果、取得實效，都離不開監管隊伍、工作平臺、管理方式等一系列基礎設施的建設。

一是正向機制需要監管效率提升。質量監管部門要充分認識產品質量監管的重要性和復雜性，切實消除輕視產品質量監管的思維模式，將加強產品質量監管放在工作的重要位置予以謀劃。要加強監管隊伍建設，不斷完善基層監管力量配備，確保產品質量監管工作“有人抓、有人管”。要強化監管人員業務能力建設，大力推進法律法規宣傳和業務技能培訓，提升監管人員知法、懂法、用法水平，規范監督檢查、調查等行為，提高發現質量問題的能力。要注重監管效能建設，積極引入移動監管平臺、“雙隨機”抽查、分級分類監管等，著力解決任性檢查、監管缺失、低效重復等問題，提高質量監管的實效。

二是反向機制需要監管方式創新。反向機制注重質量安全的社會共治和現代信息技術的應用，這對質量監管工作無疑提出了新的更大挑戰。質量監管部門要充分認識信息資源的重要性和必要性，將現代信息技術有機融入日常監管工作中。要加強信息平臺建設，積極推進質量信息監測、產品質量追溯等系統建設，進一步暢通申訴舉報、信息反饋渠道，提高社會反映質量問題的效率。要加強信息應用能力建設，集中精力培育一支“懂業務、知信息、會分析”的專業技術隊伍，提高質量問題信息的歸集、分析和處置能力。要全面推進大質量工作機制建設，通過制度宣貫、知識普及、政策引導等，營造全社會關注質量、重視質量、參與質量的良好氛圍。

（作者單位：上海市質量技術監督局）