我國高標準基本農田的五大整治模式探討

◎蘆艷艷

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我國高標準基本農田的五大整治模式探討

◎蘆艷艷

“三少一差”（人均耕地少，優質耕地少，宜耕后備耕地資源少，基礎設施條件差）是我國耕地資源的特點，也是我國土地的基本國情。考慮到當前乃至今后較長一段時期內我國將處于經濟社會快速發展階段，建設用地需求將進一步增大，土地供應形勢也日益嚴峻，筆者認為土地整治能極大地滿足經濟社會發展對土地管理的現實需求，并成為落實最嚴格耕地保護制度和加強改善土地管理的重要手段。

《全國土地整治規劃（2011～2015年）》和《全國高標準基本農田建設總體規劃》明確了土地整治總體戰略，確定“十二五”期間和2020年建成旱澇保收高標準基本農田4億畝和8億畝的建設任務。但由于任務繁重，時間緊迫，高標準基本農田建設目標實現難度大，一時間很難完成。目前多數地方推進這項工作面臨資金短缺、整治模式欠缺、運行機制不協調和整治能力不足等問題。針對這些問題，本文對高標準基本農田整治模式和問題進行初步探討，以期對指導我國高標準農田建設有所裨益。

高標準基本農田建設現狀及問題

現代意義的土地整治是在改革開放以后提出的，因此，大規模的土地整治只有十幾年的歷史。1998年（以“土地整理”概念為標志）以來，我國開展的一系列土地整治工作，為保障耕地數量、提升耕地質量做出了重大貢獻。1998～2007年（1999～2007年以“土地開發整理”概念為標志）全國土地整治補充耕地4042萬畝，土地整治工作受到各級政府高度重視和社會的廣泛關注，社會影響進一步擴大。黨的十七屆三中全會第一次在中央層面提出“土地整治”的概念，是對“土地整理”和“土地開發整理”概念的繼承和發展，同時全會要求“大規模實施土地整治”，進而使土地整治上升到國家戰略層面，開啟了土地整治事業的里程碑。自2011年我國首個高標準基本農田建設規范出臺以來，高標準基本農田建設成為土地整治的主旋律。此后《高標準農田建設標準》被視為推薦性行業標準開始實施，直到2014年5月發布的《高標準農田建設通則》進一步將其上升為國家標準。

高標準基本農田建設面臨的主要問題：一是農田基礎設施比較薄弱，離農業現代化要求甚遠。良好的基礎設施建設能夠很好地促進農村土地利用模式化和現代化建設，但我國農田基礎設施比較薄弱，離大型化、專業化和農業現代化的農機作業要求甚遠。二是規劃建設標準難以統一，建設資金投入存在不足。我國農田建設由于缺乏統一的指導性行業規劃和規范的建設標準，且各部門分別編制規劃，分頭組織實施，造成建設標準參差不齊，整治項目安排銜接困難，效益考核評價難以統一。另外由于投資總量不足，資金使用分散，項目后期資金匱乏。三是農田工程建后缺乏管護，項目長效機制有待完善。農田建設中“重建設、輕管護”的現象較為普遍，田間工程設施產權不明晰、耕地質量監測和管理手段薄弱、建后管護責任和措施不到位、管護資金不落實等問題突出。

高標準基本農田整治模式探討

不同的區域由于自然地理條件、社會經濟發展水平和社會狀況等存在較大差異，土地利用方式、耕作制度、作物品種及結構各不相同，在高標準基本農田建設過程中的主導方向、基本內容和要求也不同，為此本文圍繞這些差異提出以下五種整治模式：

良田改造模式

該模式主要針對的是良田區（一般為基本農田整備區），主要對現有基礎設施條件較好的進行提升改造等活動，提高高標準基本農田建設投資標準，使農田水利設施（排、灌、蓄等）、田間道路、農田防護與生態環境保護等農田基礎設施配套更加完善。該模式主要為改善耕作條件、增加有效耕地面積、提高耕地質量。

產業引領模式

農村土地利用模式的鞏固在于農業產業化模式的形成，農業產業化模式的形成立足于富有特色的土地利用格局。該模式主要以市場為主導，在了解現代農業產業發展方向、形勢及發展趨勢的基礎上，以經濟效益為中心，按照產業化、現代化和農業產業總體布局的要求，以主導產業和區域特色農產品為重點，優化組合土地生產要素，科學設計一套高標準基本農田建設方案，并大力培育農業龍頭企業，建立農業經濟合作組織，加強農業產業化基地建設。

規模集約模式

該模式主要以增加生產資料、勞動力等方面的投入為手段，以提高高標準基本農田的農業綜合生產能力和機械化規模耕作的需求為目標。內容主要是：按照高標準基本農田建設的要求，開展規模集約型土地整治，形成規模經營田塊格局后，通過農田灌溉排水設施工程和田間道路工程來完善配套設施。同時，引導建設用地等其他地類逐步退出，開展內部零星地類的整治，促進優質農田集中連片，實現農田向種糧大戶集中。

水資源引導模式

我國水資源總體不足，西部大部分地方屬于溫帶大陸性干旱氣候區，水資源的總體約束較大，必須將農業的發展和水資源優化配置緊密結合。水資源的數量和分布決定農田整治規模和格局，所以該模式主要以節水設施工程的建設為核心，采取渠道防滲、地下管灌、地上膜灌、噴微灌等措施，配套土地平整、田間道路、農田防護與生態環境保護等工程，實現節水高標準農田建設。

生態保護模式

在我國南部、中西部地區，地形地貌多樣，丘陵、山地廣布，很多地方水土流失嚴重，土壤養分平衡失調，生態環境退化。所以該模式以生態文明理念（即尊重自然、順應自然、保護自然）為基礎，并將其貫穿于高標準基本農田規劃編制、項目選址、規劃設計工程施工、后期管護的全過程，主要措施為土壤改良 （增加表土厚度）、平整土地（坡改梯工程）、修筑田坎、修建蓄水灌排系統、種植護坡林草（恢復地表植被）等，目標在于提高耕地質量，維護和改善生態環境，實現生態安全和糧食安全的有機結合以及土地資源的可持續利用。

完善高標準基本農田建設的建議

針對我國高標準基本農田建設存在的資金短缺、整治模式欠缺、運行機制不協調和整治能力不足等問題，特提出以下三個緩解途徑：

統籌各類建設資金，加強工程資金監管

按照“渠道不變、用途不變、專賬管理、統籌安排、各記其功”的原則，發揮專項資金的引導作用和整合規模效應，聚合農村道路建設、農業綜合開發、農田水利建設等，同時吸收政策性信貸資金融資、財政信用融資以及社會閑散資金等，整合社會各類資源，集中投入，整體推進，做到建成一片，見效一片，實現“各炒一盤菜、共辦一桌席”。

建立部門聯動機制，完善公眾參與制度

目前高標準基本農田建設尚沒有統一的建設標準，與高標準基本農田建設有關的國土、農業、水利、農發辦等部門存在職能交叉重疊、職責界定不清的問題。同時，受職責限制，任何部門都不具備實施全部建設工作的職能，導致土地整治在推進過程中的平臺作用沒有充分發揮。因此，筆者認為應該建立健全“政府主導、國土搭臺、部門聯動、農民主體、社會參與、統籌規劃”的農村土地整治工作機制，各部門統籌協調，有序開展，其中核心工作應由國土、農發辦和水利部門等協同開展，建立“統一規劃、統一實施、統一驗收”的部門協作機制。

推進工程全程管護，實施效益動態監測

工程管護是維持工程正常使用、達到預期使用年限的必要手段，也是實現資金投放效益和工程效益的必要措施。強化高標準農田建設監測監管工作是推進土地整治工作規范有序發展的必然選擇和要求，嚴格界定不同工程的管護主體，做到責任明晰；明確工程產權歸屬，使產權受益人、所有人、管護人合一，充分調動群眾對管護工作的積極性。另外，應集成應用3S技術和網絡技術等先進技術手段和技術支撐體系對工程實施效益進行監測，強化土地整治綜合監管技術支撐實現直觀動態監測。首先，評價整治后土地數量質量變化和登記確定整治前后權屬變化，以保證整治效果和保障土地權益；其次，監測項目資金使用情況，做到資金使用率最大化；再次，進行項目實施效益監測及評價；最后，建立健全“部級宏觀監管、省級負總責、市縣級組織實施”的土地整治管理格局。

（作者單位：河南省土地整理中心）