新加坡人民行動黨長期執政的合法性建構研究
——基于2011-2015年新加坡大選的跟蹤調查

□　陳　文　袁進業　黃衛平

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新加坡人民行動黨長期執政的合法性建構研究
——基于2011-2015年新加坡大選的跟蹤調查

□陳文袁進業黃衛平

摘要：執政合法性是被統治者對統治者統治正當性的認可，是特定政黨能否有效執政的前提和基礎。新加坡人民行動黨在領導人民爭取國家獨立和去殖民化斗爭中作出的重要貢獻，為其贏得了執政的歷史合法性；獨立建國后，又成功引領新加坡從貧困的東南亞島國，一躍成為世界上最為富裕的國家之一，為其長期執政奠定了堅實的績效合法性基礎；在長期執政的條件下，人民行動黨始終根據特定國情和民意發展，循序漸進實施競爭性政黨制度，探尋在憲政法治約束下有效駕馭競選的能力，不斷迎接人民選擇、反復接受大選考驗，以量化的民意為指引，精準回應民眾訴求，堅持把長期執政建立在多數選民法定選擇的程序合法性基礎之上；從而建構起該黨長期執政的三重合法性保障。

關鍵詞：新加坡；人民行動黨；合法性

“合法”(Legal)一詞常被用來描述某種行為符合法律的要求，而“合法性”(Legitimacy)是政治學概念，并非簡單指“合法律”性，而是更多地包含對政治統治權威性來源的討論，故也有漢譯為“正當性”。馬克斯·韋伯從經驗分析的視角出發，認為“合法性”就是促使人們服從某種命令的動機，故任何群體服從統治者命令的可能性主要依據統治系統的合法化程度。他還根據合法性基礎的不同，將統治分為三種類型：合法型的統治、傳統型的統治以及魅力型的統治。*馬克斯·韋伯：《經濟與社會》，商務印書館1997年版，第241頁。這三種類型的政治統治“合法性”劃分都是理論上，而且遠沒有窮盡可能的其他類型劃分。至于歷史上特定政權的“合法性”基礎往往不是單一的而是復合的，只是構成的比重不同。各種類型的“合法性”基礎之間也不存在時間上的演變次序，或者價值上的等級優劣，只是反映了民眾對特定政治統治心悅誠服程度的依據條件。

美國學者戴維·伊斯頓對韋伯的“合法性”基礎類型作了進一步的探討，把“合法性”的來源歸于意識形態、結構和個人品質三方面。而哈貝馬斯結合歷史上提出的經驗主義和規范主義的合法性概念，從價值判斷的角度對“合法性”的概念作了界定，認為“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值——這個定義強調了合法性乃是某種可爭論的有效性要求，統治秩序的穩定性也依賴于自身(至少)在事實上被承認。”*哈貝馬斯：《交往與社會進化》，重慶出版社1989年版，第184頁。哈貝馬斯提出的“重建性的合法性理論”是經驗性和規范性的統一，強調的是在符合價值規范基礎上對政治秩序的認可。

縱觀學界以上對“合法性”的理解，總是離不開“被認可的秩序”。從本質而言，“合法性”是統治者和被統治者的關系反映，是被統治者對統治者治理權威的認可。某個執政黨的執政合法性就本質而言是其權力的來源或基礎，是其執政安全的重要保證。是否具有充足的“合法性”，關系到某個政黨能否有效執掌政權。哈貝馬斯指出“任何一種政治系統，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群眾對它所持有的忠誠心。這也就是說，就無法永久地保持住它的成員們緊緊地跟隨它前進。”*哈貝馬斯：《重建歷史唯物主義》，郭官義譯，社會科學文獻出版社2000年版，第264頁。本文試圖以政治學意義上的“合法性”概念來解讀新加坡人民行動黨2011-2015年兩次大選的經驗與教訓。

《新加坡共和國憲法》規定新加坡實行議會共和制，總統和國會共同行使立法權，國會實行一院制，議員由公民投票選舉產生，任期5年，年滿21歲的新加坡公民都有投票權，占國會議席多數的政黨組建政府。國會可提前解散，大選須在國會解散后三個月內舉行。國會議員分為民選議員、非選區議員和官委議員。總統為國家名義元首，由全民選舉產生，任期6年，總統委任國會多數黨領袖為總理。新加坡實行多黨制，各政黨必須通過競選進入國會參與政治活動，目前共有24個合法注冊的政黨，其中執政黨人民行動黨處于“一黨獨大”的地位。

一、審時度勢鞏固和開發“歷史合法性”資源，遏制長期執政可能導致的“合法性”資源流失

所謂“歷史合法性”一般是指在特定歷史時期或背景下，民眾對特定政權統治的歷史正當性的認可，以及在特定時代境況下所形成的共同價值觀念。這種觀念既包括被統治群體在特定時期對統治者的信任與服從，又包括統治者統治方式的認受性，是一體兩面的關系評價。

新加坡人民行動黨的“歷史合法性”植根于去殖民化的斗爭過程,以及在獨立建國后對混亂局面的有效掌控。行動黨在英國殖民統治時期為引領當地人民擺脫殖民統治、推翻殖民制度作出了不懈努力，在去殖民化進程中代表當地民眾的意志和要求，逐漸獲得了這一特定時期的政治認受性，贏得了當時大多數人的信任。李光耀曾在競選宣言中指出“英國在馬來亞的殖民統治，是這個地方許多社會和經濟弊病的根源。”*李光耀：《風雨獨立路——李光耀回憶錄》，外文出版社1998年版，第199頁。從1956到1958年，李光耀代表行動黨參加馬來亞爭取獨立而與英國進行的憲制會談，逐步破解英國無限期保留新加坡為殖民地的圖謀，特別是在1965年新加坡被迫脫離馬來西亞獨立建國后，李光耀及行動黨為新加坡獨立與發展，作出了重要貢獻，贏得當時大多數民眾的支持，樹立了行動黨的統治權威。

然而，特定政黨在具體歷史時期所獲得的統治正當性往往會隨著時間的推移而式微，難以成為長期、穩定的合法性資源。因為執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的，僅靠“歷史合法性”并不足以維系特定政黨的長期執政地位。隨著時代變遷，統治者與被統治者群體都會因歲月流逝而產生代際更替效應，新生代往往缺乏傳統的歷史記憶，對執政黨曾有的功績缺乏切身感受，其政治認同必然需要新的合法性資源支撐；而且，一般群眾對長期執政政黨的心理預期也會水漲船高，選民稍有不如意，就會用選票來表達不滿。如在2011新加坡大選中共有205.77萬人參與投票，投票率高達93.06%，其中就包含了60萬21-34歲之間的年輕人首次參與投票，他們擅長利用YouTube、Facebook、Twitter等現代信息網絡工具表達政見，大部分成為反對黨的支持者。執政的行動黨在該次選舉中遭遇重大挑戰，得票率創建國以來國會選舉的新低，僅為60.14%，比最高點1968年的86.72%低了近27個百分點，不僅丟失了6個國會議席，還首次輸掉了一個集選區(阿裕尼集選區)，這在一定程度上反映了其“歷史合法性”資源的流失。

在此背景下，行動黨痛定思痛，深刻反思，迅速采取一系列舉措來彌補和重新開發“歷史合法性”資源，再次喚醒人們對該黨在去殖民化和國家建設階段所創造豐功偉績的歷史記憶。行動黨利用執政優勢精心選擇大選時間，合法地將新一屆大選日期提前，確定在新加坡“國父”李光耀逝世不久，以及新加坡50周年大慶之后，立即進行大選。其充分利用這一特殊契機，再次使新加坡國民在悼念開國元勛，以及系統重溫李光耀及其行動黨領導新加坡所創造的政績，使選民對國父的哀悼轉化為對行動黨有效執政的追憶與確認。

李光耀無疑是一位享譽世界的領導人。習近平曾評價李光耀為“尊敬的長者”、“廣受國際社會尊重的戰略家和政治家”，尼克松曾在《領導人》一書中稱贊他是“小國大政治家”，奧巴馬也曾評價其為“20世紀、21世紀亞洲的傳奇人物”、“歷史真正的巨人”。李光耀逝世之后，人民行動黨在全國舉辦了一系列活動，借助民眾對國父辭世的懷念拉感情票，“李光耀效應”在2015年大選中給執政黨加分不少，舉國懷念李光耀實則上是將其在特定歷史階段的“克里斯瑪型”合法性遺產發揮余熱。

借助國慶大典重溫國家輝煌。回顧新加坡共和國50多年的快速發展，人們無可避免地會把新加坡的成就與李光耀及行動黨聯系在一起。新加坡在2015年舉辦了十五項國慶活動，緬懷先賢，追思歲月，激發了人們的愛國情懷，使民眾相信“新加坡奇跡”絕非偶然或幸運，而是通過千千萬萬新加坡人民在行動黨的領導下“你死我活”打拼出來的，精心安排的系列活動實則上是“愛國主義”教育的一種方式，加強了民眾對國家和執政黨的認同感，從而鞏固和開發了人民行動黨執政正當性的“歷史合法性”資源。

另外，大選日期選定在9月11日，也使得民眾難免會回想起美國的911恐怖襲擊事件以及當今風云變幻的國際環境，再對比當下新加坡總體和諧穩定的國內環境，這在一定程度上更使得人們將新加坡的繁榮富足與人民行動黨的業績聯系起來。

二、與時俱進挖掘和拓展“績效合法性”資源，廣泛爭取不同世代民眾的認同和支持

所謂“績效合法性”一般是指執政者通過較快的經濟發展、有效的公共服務來獲得統治正當性，以及贏得民眾對其統治權力的認受性；政治權威的樹立和政治秩序的維護，往往是建立在民眾對執政者統治績效的認可基礎上的。

縱觀新加坡半個世紀的國家發展歷程，長期執政的行動黨無疑功績顯著，其將一個位于“南蠻之地”各種資源奇缺的微型小島國，打造成享譽全球的發達國家。在“新馬分家”、國內外形勢嚴峻的歷史背景下，以李光耀為首的行動黨人帶領國民艱苦奮斗、攻堅克難，立足本國國情，打造自身交通、港口優勢，積極引進外資和技術，采取一系列有效措施推動經濟改革和發展，成功引領新加坡在短短的三十多年內成為世界最發達的國家之一，躋身“亞洲四小龍”，創造了舉世矚目的“新加坡奇跡”，其人均GDP從1965年建國時的516美元飆升至2015年大選時的56287美元。在極短時間內，新加坡成為世界主要電子產品出口國，東南亞重要的金融貿易中心和轉出口樞紐。如今，已經成為新興工業國、世界第三大港口*數據來源：全球港口貨物吞吐量排名，中港網(chineseport.cn)。、國際金融中心和旅游勝地。在全球經濟放緩的國際背景下，新加坡還能保持經濟發展的良好態勢，2010年新加坡GDP為2364.22億美元，超越香港地區的2286.38億美元*數據來源：世界銀行 http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?page=1。。

然而，“績效合法性”是剛性的，不可逆的，而民眾對“績效”的感知與評價往往是相對的、主觀的。隨著時代的發展，人的需求層次會隨之提升，人們對于執政者的要求也在相應提升，不僅要滿足低層次的溫飽需求，而且還要求執政者提供更高層次的公共服務；不僅需要經濟的高速發展，更要求有具體的“獲得感”與“參與權”。在新加坡2011年大選前，越來越多的選民在抱怨政府的組屋、公共交通、社會福利、外來移民等各種政策，對生活質量下降和各種民生問題表達不滿，甚至有反對黨在2011年大選時就明確表達了“我們不是用來成就經濟增長的工具，我們不是一堆數字”，反映了越來越多的選民將這些民生問題歸咎為政府片面追求經濟發展、高薪官員漠視民眾訴求、執政黨傲慢等因素，“干得好是應該的，干得不好就要承擔責任”、“不是因為行動黨做得不好，而是要其做得更好”成為選民的普遍心聲。從表-1中可以看出，在2011年大選前，新加坡民眾對重要領域的公共服務滿意度均不理想，“績效合法性”在新時代背景下受到現實挑戰。

表-12011年大選前民眾對公共服務的滿意度*數據來自新加坡國立大學東亞研究所研究員、華南理工大學公共政策研究院執行院長楊沐教授。

在2011年大選受到前所未有的挑戰之后，新加坡政府實際上接受了一次量化的民意需求測驗，意識到在經濟發展的同時，解決廣泛關注的民生問題的極端重要性，立即主動調整公共政策，及時和精準地回應不同世代民眾的差異性訴求，從注重經濟發展向關注民生改善傾斜。李顯龍總理明確對選民表示：“正視你們關心的課題，解決住屋、醫療、交通與外籍勞工政策方面的問題。”*《李顯龍致選民書：“給你留了位子”》，《聯合早報》，2015年9月13日。

第一，實施“建國一代”資助計劃。新加坡2014年預算案強調在深化經濟體制轉型的同時，更加注重社會公平，讓所有國人都能分享經濟發展帶來的成果，尤其是在建國初期艱苦打拼的老一代人。政府專門撥出80億新元建設“建國一代”基金，以感謝年長者為新加坡早期建設所做的突出貢獻，這些截至該年年滿65歲的新加坡公民將終身獲得額外的醫療援助。在該年度566.6億新元預算總開支中，社會發展開支的預算高達270.3億新元，占總開支的47.7%。其中增幅最大的文化、社區及青年部預算開支增加了44.6%。

第二，推行關心老年人的“樂齡補貼計劃”。2015年名為“共創美好未來，加強社會保障”的預算案強調要保障民眾的退休生活，并向中等收入家庭提供更多的援助。在退休保障方面，如雇主聘用年齡在65歲或以上的員工，政府將為雇主提供相當于年長員工3%薪酬的特別就業補貼。另外，政府還推出樂齡補貼計劃(Silver Support)，為符合條件的約百分之二十五的年長公民提供退休補貼。

第三，放寬“政府組屋”的申請條件。2015年新加坡放寬了公民申購組屋的收入限制，將購買新組屋者的家庭月收入上限從8000新元提高到1萬新元，這就使得更多的人有資格申請到價格遠低于市場房價的新組屋；并規定公民在購買二手組屋時可以享受3至4萬新元的購房補助。除放松組屋申請政策之外，新加坡建屋局還專門推出了8200多個單元的組屋銷售，活動規模之大和受惠面之廣史無前例。

第四，適度提高移民門檻。針對一些選民在2011年大選中對新加坡外來移民政策的不滿，抱怨新移民擠占了就業機會和公共福利，新加坡政府在2014年專門調整了移民政策，將申請費用從之前的5650新元提高至7000新元，總體提高了移民要求，增加了移民難度，在一定程度上保護了新加坡國民優先享受公共福利的權利，保障了年輕人的就業機會。

四年間，人民行動黨將“績效合法性”資源拓展至社會民生領域，極力改進和提升公共服務，妥善處理各種民生福利保障問題，改變過去相對較重視經濟發展速度的導向，轉而實行經濟發展與民生改善并重的國家戰略，在“推行各項政策的同時，均衡照顧不同階層人民的利益”*《李總理：大選結果表明人民拒絕分裂的政治》，《聯合早報》，2015年9月13日。，消費者物價指數(CPI)從2011年的5.2下降到2015年上半年的0.4，失業率從2011年的3.0%下降至2015年上半年的1.9%，政府醫療開支增長率從2011年的1.2%增長至2014年的1.9%*數據來源：新加坡統計局http://www.singstat.gov.sg/。。人民行動黨精準的政策回應，使得民眾逐漸感受到其對于民生問題態度的轉變，不同世代的選民切身體驗到了政策帶來的實惠，受益群體逐漸擴大，老年人和年輕人對民生政策的滿意度得到了提升，進而增加了人民行動黨在2015年大選中的得票率。

三、循序漸進完善競爭性政黨制度，不斷提升駕馭“程序合法性”的能力

馬克斯·韋伯指出，統治的合理性質是“建立在相信統治者的章程所規定的制度和指令權利的合法性之上”*馬克斯·韋伯：《經濟與社會》，商務印書館1997年版，第241頁。。在哈貝馬斯看來，統治的合法性“(1)必須從正面建立規范秩序；(2)在法律共同體中，人們必須相信法秩序的正當性，即必須相信立法形式和執法形式的正確程序。”*哈貝馬斯：《合法化危機》，劉北城、曹衛東譯，上海人民出版社2000年版，第127-128頁。因此，所謂“程序合法性”一般是指統治者的正當性是在憲政法律框架下依據法定程序而獲得的，國家權力必須遵循和依賴特定的制度規范得以運用，人們對其統治的認受性是建立在對國家民主法制的普遍認可基礎之上的。

新加坡政治雖然屬于一黨獨大制，但從國家法律制度的層面而言，事實上實行的是議會共和制和多黨并存、相互競爭的政黨制度，各政黨必須通過競選獲得特定的“程序合法性”，才能進入國會參政，由國會中占據多數席位的政黨組織政府，成為合法的執政黨。“新加坡的競爭性選舉是一種有限的競爭性選舉。正是通過贏得這種有限的競爭性選舉，使人民行動黨獲得了一定程度的公信力。”*呂元禮：《新加坡為什么能》(上卷)，江西人民出版社2007年版，第30頁。

由于長期執政的行動黨實際上擁有國會的絕對主導權，是選舉制度的制定者，在一些選舉規則的設定方面有自主選擇性和最終決定權。這為該黨獲取“程序合法性”提供了體制優勢，掌握著反對黨難以比擬的執政資源，雖然這一體制安排長期飽受反對黨詬病，但人民行動黨也必須在每次大選中接受選民的選擇，經受大選的考驗，在法理上并無永久執政的保障。在2011年大選中，最大的反對黨工人黨直接打出了“第一世界國會”的競選口號，即宣稱新加坡僅僅有廉潔高效的“第一世界政府”是遠遠不夠的，而必須要建設民主公平的“第一世界國會”。一些反對黨迫切期待成為國會中的“平衡性”和“制約性”政黨，以逐漸改變人民行動黨“一黨獨大”的現狀。

直面上述選舉政治壓力和應對諸多現實挑戰的境況下，人民行動黨理性順應現代民意，循序漸進地完善和發展具有一定競爭性的政黨制度，適當開放政治參與空間；同時又有效利用執政資源，努力掌控選舉主導權，通過不斷提高自身駕馭競爭性選舉的能力，來獲取長期執政的“程序合法性”保證，進而謀求每次大選的勝利。

其一，主動培育“建設性反對黨”。上世紀60年代，新加坡專門出臺了《內安法令》，有意限制一些政治異見人士，反對黨的政治活動空間極為有限。但是，隨著政治生態的變化，“人民行動黨逐漸意識到，反對黨的適度存在對于人民行動黨的執政、新加坡的社會穩定和人民行動黨政府在國際社會的形象都是大有裨益的，也就在對反對黨的態度中多了些許容忍的成分。”*孫景峰：《新加坡人民行動黨與反對黨》，《學術界》,2006年第2期，第289-293頁。尤其對于那些在現行制度框架內，持建設性政策建議的反對黨，行動黨一直在尋求與其進行某種形式或程度的合作，如主動暢通與一些反對黨的溝通渠道，通過適度增加“官委議員”數量(新加坡法律規定在國會中保證反對黨的國會議員不低于9位，如競選產生的反對黨議員不足9人，就以“官委議員”的形式補足到9人)，來最低限度保證國會中的競爭因素，為民眾和反對黨監督政府創造一定條件，也有某種程度的政治吸納和政治點綴的意涵。如最大的反對黨——工人黨就坦言“認同人民行動黨政府的基本原則”，在一些重大政策取向上與執政黨保持一致，正是在此意義上，該黨被其他反對黨視為執政黨有意扶持的“建設性反對黨”，甚至認為“工人黨比行動黨還行動黨”。

其二，精心調整和劃分選區。行動黨對反對黨態度的轉變并不意味著放棄執政優勢，其在循序漸進發展競爭性政黨制度的同時，又善于利用執政資源。在每次大選時，隨時根據選情，精心調整和劃分選區，通過掌握選舉規則制訂的主導權，來限制和削弱反對黨在某些特定區域的優勢。在大選之前的2015年7月24日，國會發布了新加坡《全國選區范圍檢討報告》，對選區的劃分又一次做出了大幅度的調整。例如，鑒于行動黨在“如切單選區”中勝算不高，就撤銷該選區，以盡可能削弱反對黨的相對優勢(因為在上屆大選中，反對黨工人黨候選人余振忠得票率高達48.99%)。又如，將上次大選中競爭激烈的東海岸集選區(人民行動黨和反對黨得票率分別為54.83%和45.17%)的議員名額由5人降為4人；并在經過選區范圍的調整后，東海岸集選區的選舉結果明顯倒向行動黨，其得票率高達60.73%，工人黨得票率僅為39.27%。行動黨通過精確的選區分析，增加各集選區的保障系數，將支持度最大化，也是2015年大選中行動黨大獲全勝的奧妙之一。正是通過量化的民意為指導來制訂選舉規則，極大地增強了執政黨長期贏取“程序合法性”的可能。

其三，充分重視爭取新生代選民的支持。2015年新加坡大選的選民人數高達230.43萬人，比上屆大選多出24.66萬*數據來源：《聯合早報》，2015年9月12日，http://www.zaobao.com/zpolitics/news/story20150912-525985。。數據顯示，這次國會選舉，是新加坡首次獨立后出生選民人數占總選民數過半的大選。中老年選民由于親身經歷了新加坡建國的風云變幻，見證了行動黨的歷史功績，大都會對其在過去五十年所取得的成就心存感激。而沒有經歷過“你死我活”時代的年輕一代，往往會將新加坡今天擁有的一切視為理所當然，難以對執政黨的功績產生共鳴。

因此，在經歷了2011年大選挑戰之后，李顯龍就特別強調要“更加注重贏取年輕選民的支持，行動黨必須與新一代選民建立同樣牢固的情感聯系，才可以繼續為人民服務。……行動黨不只能跟老一代選民聯系，更要與新一代選民聯系，必須往前看，與年輕選民緊密合作，共同塑造一個有利于他們實現理想和改善生活的條件。”*《李總理：沒有包贏的選區 所有黨員要有“打死不走”精神》，《聯合早報》，2011年11月28日。李顯龍還專門在Facebook上與年輕選民互動，討論他們關心的各種公共政策問題。最近幾年，行動黨重點關注改善民生問題，特別針對住房、交通、物價、就業等問題出臺了一系列具體措施，切實解決了年輕人最關心的一些民生福利保障問題，而關照“建國一代”老人的醫療福利保障，也客觀上減輕了年輕選民群體的家庭負擔。正是由于一系列照顧不同世代民眾切身利益的利民政策，也為行動黨爭取到了不少年輕選民的選票。

結語

任何執政黨的執政地位都不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。特定政黨在特定時期的執政“合法性資源”可能有不同的重點或組合方式，而某些“合法性資源”會不可避免地因各種原因而逐漸流失；因此，任何執政黨都需要不斷地發掘、開發、加強、鞏固和拓展自身的執政“合法性資源”。新加坡人民行動黨能夠在錯綜復雜的國際背景和日益變化的國內條件下，歷經半個世紀風云變幻，始終保持執政地位，在2015年大選中，再次贏得69.86%選民的信任，重返民意支持率的歷史高位，其長期執政的合法性基礎值得深入研究。新加坡人民行動黨在系統總結歷次大選中的教訓和經驗，對量化民意精準把握的基礎之上，運用一系列的策略鞏固和加強了“歷史合法性”和“績效合法性”，避免傳統“合法性資源”的流失，并理性順應現代民主政治發展趨勢，又嫻熟運用執政資源，在憲政法治基礎上，循序漸進地完善和發展競爭性選舉制度，通過提高駕馭“大選”的能力，有效夯實了其在新加坡長期執政的“程序合法性”基礎。誠然，新加坡是一個微型“城市國家”，其人民行動黨的長期執政，除了很好地處理了內政問題外，其領導層所表現出來的獨特而高超的外交能力，也是不可忽視的重要因素，但這就需要另文來闡發了。□

(責任編輯：徐東濤)

中圖分類號：D73/77

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)03-0028-007

基金項目：國家社科基金項目“社區治理轉型研究”(編號：12CZZ049)；廣東省教育廳“國際大都市建設與城市治理創新研究”,“城市基層社會管理體制創新研究”。

作者簡介：陳文，深圳大學當代中國政治研究所副所長、副教授，深圳大學新加坡研究中心研究員；袁進業，深圳大學當代中國政治研究所研究生；黃衛平，深圳大學當代中國政治研究所所長、教授，主要從事當代中國政治研究。

收稿日期：2016-03-23