慈善法“喚醒”公益信托

[摘 要]慈善法草案中規定了慈善信托制度。從本質上來說，公益信托與慈善信托并不完全相同，但隨著社會的發展，二者的區別也漸漸模糊。以往公益信托難以實施的重要原因在于監管主體不明確，隨著慈善法草案的公布，民政部有望成為慈善信托的監管主體。以信托為載體進行慈善事業還能有效地對信托財產進行監督。除此之外，因慈善信托中有近似原則的規定，也使其較其他載體而言更具有吸引力。

[關鍵詞]慈善信托；公益信托；監管；監督；近似原則

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）05 — 0061 — 02

2015年10月31日，《中華人民共和國慈善法（草案）》（以下簡稱《草案》）在中國人大網公布并向社會公開征求意見。該草案第五章專章規定了慈善信托，共11個條文。值得一提的是，早在2001年4月28日通過的《中華人民共和國信托法》（以下簡稱《信托法》）中就有關于公益信托的制度安排，然而時至今日，慈善信托對大多數國人來講還是一個陌生的制度。究竟如何克服過往存在的問題并建立適合我國國情的慈善信托制度，使其實現真正的崛起，是本文要研究的問題。

一、慈善信托與公益信托之分

《信托法》與《草案》中對該種信托的稱謂不完全一致，前者稱之為公益信托，而后者采用慈善信托的稱謂。從理論上講，公益是慈善的上位概念。慈善更注重實物的給予，使正處在貧困、饑餓、病痛中的人們擺脫窘境；而公益則不僅限于這種最低層次的需求，其目的延伸到了思想意識層面，包括概念的普及、思想的轉變、移風易俗等，例如：倡導人們不吃魚翅。除此之外，慈善行為在奴隸社會就已經存在，是指人們基于宗教信仰而為的施舍行為，而公益活動是在近代才逐漸出現的概念。在英美法系，二者在表達方式上也是有嚴格區分的，“charitable”一詞專指慈善事業，而“philanthropy”一詞專指公益事業。但根據《信托法》第60條關于公益目的的規定以及《草案》第3條關于慈善活動的界定不難看出，在我國二者沒有本質區別。應該說，這一立法體例也與其他大陸法系國家和地區保持了一致。例如：《韓國信托法》規定，公益信托是指以學術、宗教、祭祀、慈善、藝術等公益目的為其目標的信托。甚至有學者指出，即使是在英美法系，慈善目的也已經由注重弱者救助的“慈善”不斷向注重公共生活的“公益”擴展，這是大勢所趨，也是歷史的必然。因此，在二者逐漸趨同的大背景下，《信托法》與即將出臺的《慈善法》應當形成有效的互補，并避免規則上的不和諧或沖突。

二、公益信托的監管

以《信托法》為背景的公益信托之所以難以有效實施，一大問題在于監管主體的不明確。根據《信托法》的規定，公益信托的設立、受托人的確定都要經過公益事業管理機構的批準，除此之外，公益事業管理機構還享有包括核準權、檢察權、變更權和指定權在內的諸多權力。但究竟誰才是公益事業管理機構？《信托法》并沒有明確指出。因此，在以往的實踐中，實際上是按照不同的公益目的，分別由不同的行政機關進行監管。而《信托法》第60條明確列舉的公益目的就多達十余種，這就造成了管理的混亂并且一定程度上抑制了公益信托的發展，因為許多公益信托并不僅僅有一個公益目的，往往是多種公益目的的組合。隨著《草案》的對外公開，這一問題有望得到徹底改變。從《草案》第47條“信托文件要求備案的，受托人應當將信托文件向縣級以上人民政府民政部門備案”；第49條“在民政部門備案的慈善信托受托人，應當每年至少一次將信托事務處理情況及財務狀況向該民政部門報告”等條文可以看出，縣級以上的民政部門有望成為慈善信托的監管部門，但該《草案》并沒有明確的授權。《信托法》中所規定的公益事業管理機構的職權遠遠大于《草案》中民政部門的職權。反面解釋《草案》第47條可知，如果信托文件未要求備案的，信托可以不備案，此時，民政部門就被排除出了信托關系。因此，筆者也期待立法機關能夠在即將出臺的《慈善法》中再進一步明確監管的主體。

三、公益信托的監督

近些年，紅十字會的“天價餐事件”、“郭美美事件”以及其他關于知名慈善基金會的負面報道，也一定程度上暴露出了傳統慈善方式在監督方面存在的弊端。相比之下，信托模式可以有效地克服運作不透明、公眾監管力度小等缺陷。在信托模式下，作為信托財產受托人的慈善組織承擔著《信托法》所規定的責任與義務。首先，受托人負有忠實義務。受托人必須嚴格按照信托文件的規定行事，并且在執行信托的過程中，必須承擔記錄和報告等義務。除此之外，受托人不得利用信托財產為自己或第三人謀利，不得進行自我交易等，也是忠實義務的應有之義。違反上述忠實義務的，應當將信托財產恢復原狀，造成損失的，還應當進行賠償。其次，受托人還必須保持信托財產的獨立性。這其中包括信托財產與受托人的固有財產相分離，還包括了不同委托人所捐贈的信托財產相分離。《信托法》第29條規定：“受托人必須將信托財產與其固有財產分別管理、分別記賬，并將不同委托人的信托財產分別管理、分別記賬。”再次，慈善信托意味著監督的主體更為廣泛，大致可以分為信托相關方的監督和輿論監督。信托相關方的監督包括公益事業管理機構、公益信托的監察人、委托人以及潛在受益人的監督，這些主體的監督權都是由《信托法》明確授權并保障的。而輿論監督主要是指媒體和群眾的監督。根據《草案》第49條第2款的規定：“在民政部門備案的慈善信托受托人，應當每年至少一次將信托事務處理情況及財務狀況向該民政部門報告，并向社會公開。”該條款在《信托法》的基礎上，進一步明確了向全社會公開的規定，可謂是《草案》的又一大亮點。這也為輿論監督奠定了制度基礎。綜上可以看出，與傳統方式相比，以信托為載體發展慈善事業有其先天優勢，同時也是重塑我國慈善組織公信力的重要手段。

四、近似原則的比較法分析

還有一點值得注意的是，《草案》第56條重申了《信托法》中關于公益信托的一項重要原則，即近似原則。該原則起源于羅馬法，并在英國《1960年慈善法》中第一次以成文法的形式對其作出了確認。該原則是指慈善信托在其信托目的成為不合法、不可能完成或變得不切實際時，法院可以給信托指定另外的信托目的，使信托得以繼續存續，但新的信托目的要與最初的慈善目的接近。在西方人的眼中，投身慈善事業既可以贖罪也可以在其他層面得到相應的回報，因此，一旦委托人建立的慈善信托因某些原因致使其原本的慈善目的不能實現時，如果法院因此而終止這項信托，勢必會剝奪委托人受到其他層面回報的權利以及贖罪的愿望，也同時會減少社會福利。所以法院在符合法定標準的前提下，可以選擇適用近似原則。 由此可見，近似原則是慈善信托區別于私益信托的重要方面，《草案》重申這一重要原則的做法是值得肯定的。但與英美法系相比，我國近似原則的適用前提略顯狹隘，只能在信托終止并進行清算后，才能適用該原則。其實，無論英國還是美國，都已將“不經濟”（wasteful）作為適用該原則的前提之一。從美國《信托法（第三次）重述》的解釋來看，不經濟是指，當某一慈善信托所產生的、用于分配的數額遠遠超過完成慈善目的所需的數額時，盡管可以繼續實施原先的信托，但這樣做會產生不經濟，法院在面對這樣的案件時往往會擴大慈善信托的目的，允許受托人將多出來的資金用于實現其他與原先信托目的不同、但近似的慈善目的。將不經濟的出現作為適用近似原則的前提之一是十分必要的。首先，當信托財產出現了大量盈余時，如果仍然堅持實施原有的信托目的，勢必會造成資產的閑置以及公共利益的消極減損。其次，這種不經濟現象大多是委托人在設立信托時所無法預見的，將多余的財富繼續用于相似的公益目的并不會違背委托人的意愿。最后，以美國立法的演進為例，最初法律也僅僅只規定當信托的慈善目的變得不合法、不可能實現、不切實際時才可適用近似原則，并沒有將不經濟的出現作為前提之一。但隨著時間的推移，無論是立法者還是法院均意識到了將出現不經濟作為適用近似原則法定前提的必要性，因此，在之后的成文法以及判例法中均將出現不經濟作為適用近似原則的法定前提。

五、結語

“窮則獨善其身， 達則兼濟天下。”法律應該為慈善理念提供實現的形式和途徑。信托起源與英美，公益信托在英美法國家被證明是民眾從事慈善事業行之有效的途徑。我國鑒于其制度的優越性以及與國際接軌的需要，將該制度移植到我國，并采取了立法先行，由立法引導和帶動實踐的做法，這在一定程度上導致了法律制度與現實生活脫節現象的發生。但筆者認為，這一現象會隨著信托觀念的普及以及社會對慈善信托制度的內在需要而改變。例如，同為大陸法系國家的日本也經歷過類似階段，其早在1922年的信托法中就規定了公益信托制度，但直到50年后年才有了第一筆公益信托計劃，之后又隨著經濟形勢的好轉以及政府采用積極的引導方式，該行業才得以蓬勃發展。如今，隨著我國最高決策層對這一制度的再次重視與認可，相信慈善信托必將會在我國實現真正的崛起。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕劉繼同. 慈善、公益、保障、福利事業與國家職能角色的戰略定位〔J〕.南京社會科學，2010，（01）.

〔2〕王建軍，燕翀，張時飛.慈善信托法律制度運行機理及其在我國發展的障礙〔J〕.環球法律評論，2011，（04）.

〔3〕竇冬辰.公益信托中近似原則的比較法研究〔J〕.法制與社會，2016，（02）.

〔4〕王忠.我國公益信托發展受阻的法律分析〔J〕.特區經濟，2006，（09）.

〔責任編輯：陳玉榮〕