論公共服務(wù)政府購買范圍之拓展

肖光坤

摘 要：確定與拓展公共服務(wù)政府購買的范圍，是推進(jìn)試項(xiàng)工作的核心任務(wù)之一；盡管各級(jí)各地的改革探索已取得了不少進(jìn)展，但踐行中存在購買領(lǐng)域相對(duì)狹窄且項(xiàng)目數(shù)量較少、購買規(guī)模相對(duì)偏小且資金投入不足等諸多亟待解決的難題，阻滯著政府購買公共服務(wù)工作的推進(jìn)，必須正視并著力破解。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府購買；范圍；拓展

為推廣政府購買公共服務(wù)，依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》等法律與政策，中央財(cái)政和一些發(fā)達(dá)省份都立足實(shí)際進(jìn)行了改革試點(diǎn)，在政府購買公共服務(wù)方面進(jìn)行了積極的、漸進(jìn)式的探索，范圍涉及社區(qū)服務(wù)、社會(huì)管理、醫(yī)療救助、技能培訓(xùn)等許多領(lǐng)域，取得了一定成效。

一、我國公共服務(wù)政府購買的實(shí)踐探索

（一）購買范圍的廣度不斷拓展：量上逐步增加。（1）政府購買公共服務(wù)的項(xiàng)目不斷增加。綜合各地公布的購買范圍目錄和指南：2011年浦東新區(qū)政府購買公共服務(wù)的事項(xiàng)則達(dá)到了18個(gè)大類、68個(gè)子項(xiàng)目；2011年廣東將262項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目被納入第一批政府采購服務(wù)范圍；2013年北京市政府向社會(huì)力量購買五大類、40分項(xiàng)的500個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目；2014年山東省將向社會(huì)力量購買6大類、57款、316項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容；漸進(jìn)中的公共服務(wù)政府購買，量上逐步增加的態(tài)勢(shì)明顯。（2）政府購買公共服務(wù)的領(lǐng)域不斷擴(kuò)張。目前，政府購買公共服務(wù)的范圍已不局限于試點(diǎn)階段的養(yǎng)老服務(wù)、城市環(huán)境衛(wèi)生、公共綠地管養(yǎng)等領(lǐng)域，其購買內(nèi)容和范圍已逐漸擴(kuò)大到醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社區(qū)服務(wù)、培訓(xùn)、計(jì)劃生育等領(lǐng)域。如江蘇省：2013年省級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目購買的范圍已涉及基本公共服務(wù)、公益性社會(huì)公共服務(wù)和管理事項(xiàng)等領(lǐng)域，涵蓋教育文化、社保民生、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、財(cái)務(wù)審計(jì)、課題規(guī)劃、房屋維修等21項(xiàng)；無錫市公共服務(wù)項(xiàng)目購買的范圍已涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)、文化教育公共服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，涵蓋市政養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔、綠化管養(yǎng)、信息化服務(wù)外包、教育文化衛(wèi)生體育服務(wù)、物業(yè)管理、項(xiàng)目代建、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、審計(jì)、培訓(xùn)、會(huì)展、保險(xiǎn)等16個(gè)類別[1]。

（二）購買范圍的深度不斷強(qiáng)化：質(zhì)上穩(wěn)步提升。（1）中央和地方共同推進(jìn)的氛圍和機(jī)制已基本形成。目前，起始于地方試點(diǎn)的政府購買公共服務(wù)的改革已得到黨中央、國務(wù)院的高度重視與積極回應(yīng)。一是頂層設(shè)計(jì)、著力推進(jìn)。2013年：7月李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，專題研究政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)并作出重要部署；9月國務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出具體要求；11月十八屆三中全會(huì)提出“要推廣政府購買服務(wù)”，為政府購買公共服務(wù)的推進(jìn)作出頂層設(shè)計(jì)。二是積極支持、共同推進(jìn)。政府購買服務(wù)得到了中央財(cái)政的積極支持，從2012年起中央財(cái)政每年安排2億元專項(xiàng)資金，用于支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)；2014年1月財(cái)政部公布了年度政府購買服務(wù)工作計(jì)劃，初步確定將農(nóng)業(yè)部、教育部等19個(gè)中央部門納入2014年度政府購買服務(wù)工作計(jì)劃，涉及愛滋病防治、失能老人養(yǎng)老服務(wù)等近30個(gè)項(xiàng)目。（2）政府購買公共服務(wù)的規(guī)模初顯。一是購買項(xiàng)目的財(cái)政支出不斷增加。如2012年，無錫市服務(wù)類采購金額達(dá)12億元、蘇州市服務(wù)類采購規(guī)模超過15億元；2013年，江蘇省省級(jí)試點(diǎn)的公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算達(dá)15億元。再如上海市，2010年市本級(jí)財(cái)政預(yù)算政府采購服務(wù)類項(xiàng)目資金超過14億元；18個(gè)區(qū)（縣）2008-2010年政府購買公共服務(wù)支出分別約為36億、46億和60億元[2]。二是公共服務(wù)的購買在政府采購中的占比逐年提高，如江蘇2012年全省服務(wù)采購規(guī)模占政府采購總規(guī)模比重為4.3%，2013年上半年提高到8.5%[3]。三是向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的規(guī)模不斷增多，如2008年廣州市政府向社工機(jī)構(gòu)購買服務(wù)的資金僅400萬元，到2011年增加為8000萬元[4]；2010年北京向社會(huì)組織投入4277萬元安排300項(xiàng)政府購買服務(wù)項(xiàng)目后，2011年政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的金額上升至約8000萬元，參與申報(bào)的社會(huì)組織達(dá)到

748家[5]，2012年北京市政府共購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目斥資過億元。

二、政府購買公共服務(wù)范圍的踐行風(fēng)險(xiǎn)

（一）實(shí)施邊界不夠清晰。（1）不注重公共服務(wù)購買與貨物、工程等采購的區(qū)別。不注重與貨物、工程等采購的區(qū)別，必將模糊購買范圍的實(shí)施邊界，不能厘清政府作為公共服務(wù)生產(chǎn)者和購買者之間的角色界限，易致政府重公共服務(wù)的直接提供而輕向社會(huì)力量的購買，把應(yīng)當(dāng)推向市場(chǎng)向社會(huì)力量購買的事項(xiàng)采用變換的方式由自身承擔(dān)，為政府購買公共服務(wù)范圍的拓展留下隱患，我國政府購買服務(wù)的領(lǐng)域相對(duì)狹窄、購買規(guī)模相對(duì)偏小等踐行局限的已見證其危害。（2）不注重公共服務(wù)性質(zhì)的分類。由于政府購買服務(wù)的范圍十分廣泛，且不少購買項(xiàng)目本身有時(shí)又涉及行政管理、行政執(zhí)法等行政職權(quán)，因此政府的公共服務(wù)職能與其行政職權(quán)應(yīng)當(dāng)區(qū)分。不注重公共服務(wù)性質(zhì)的分類，必將混淆購買范圍實(shí)施邊界的區(qū)分，將禁止項(xiàng)目納入購買范圍，容易導(dǎo)致政府購買服務(wù)的自由裁量權(quán)濫用并出現(xiàn)執(zhí)行走樣。在我國政府購買服務(wù)的改革實(shí)踐中，個(gè)別地方和部門出現(xiàn)了違法將行政執(zhí)法權(quán)等禁止事項(xiàng)承包給社會(huì)力量的現(xiàn)象；被叫停的鄭州市金水區(qū)花園路辦事處試水“物業(yè)城管”，將城管執(zhí)法與市容市貌、基礎(chǔ)設(shè)施管理內(nèi)容打包給物業(yè)公司代管倍受質(zhì)疑 [6]。

（二）購買服務(wù)的領(lǐng)域與規(guī)模有待拓寬。（1）購買領(lǐng)域相對(duì)狹窄且項(xiàng)目數(shù)量較少。從國內(nèi)較早開展購買公共服務(wù)改革的廣東、上海、北京等地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，購買范圍主要集中在養(yǎng)老、社會(huì)救助、疾病防治、法律援助、技術(shù)培訓(xùn)、市容綠化、環(huán)保衛(wèi)生等方面，而在公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、文化教育、扶貧濟(jì)困、保障性住房服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等公益活動(dòng)領(lǐng)域的購買服務(wù)尚不多見。由于大部分基本公共服務(wù)項(xiàng)目仍由政府部門承擔(dān)，意味著受益對(duì)象以工商企業(yè)、城鎮(zhèn)居民為主，而農(nóng)民工、流動(dòng)人員、下崗工人等弱勢(shì)群體受益相對(duì)較少。（2）購買規(guī)模相對(duì)偏小且資金投入不足。一是規(guī)模占比仍很低。從現(xiàn)實(shí)情況看，政府通過購買形式實(shí)現(xiàn)的公共服務(wù)支出在整個(gè)政府采購支出中所占比例非常低。2012年，全國服務(wù)類采購1214億元、僅占政府采購總規(guī)模的8.7%，江蘇省服務(wù)類采購62.62億元、僅占政府采購總體規(guī)模的4.3%，具體到公共服務(wù)類就更低了。二是資金量偏少。資金規(guī)模小，特別是省級(jí)地方政府用于政府購買公共服務(wù)的資金規(guī)模，如北京市社工委、北京市民政局主導(dǎo)的購買社會(huì)組織公共服務(wù)中，無一單項(xiàng)資金超過50萬元；資金量偏少，也決定了目前的政府購買方式并非全額購買，而是“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的部分購買，財(cái)政性資金的投入并未覆蓋社會(huì)組織申報(bào)項(xiàng)目的總成本，直接影響到社會(huì)力量參加購買活動(dòng)的積極性。

三、拓展政府購買公共服務(wù)范圍的主要對(duì)策

（一）提高認(rèn)知，積極排解購買范圍拓展的思想和能力阻

滯。一是深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院 “推廣政府購買服務(wù)”的精神與要求，積極轉(zhuǎn)變政府職能。政府及其工作人員堅(jiān)持改革思維，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的職能關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“傳統(tǒng)管理思維”向“現(xiàn)代治理邏輯”轉(zhuǎn)變，警惕管控思維大于服務(wù)意識(shí)的傾向，改變公共服務(wù)的間接提供就是“喪失陣地”等狹隘觀念，謀求公共服務(wù)的多中心治理之道，把眾多群眾性、社會(huì)性、公益性和服務(wù)性事務(wù)向社會(huì)轉(zhuǎn)移，努力擴(kuò)大購買范圍與規(guī)模； 二是努力提高自身的法治思維和法治方式能力，積極推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的法治化。堅(jiān)持法治觀念、防止購買行為的違規(guī)操作，政府及其工作人員要提高依法辦事能力，既要防止把“管不了”、也“管不好”的政府職能借公共服務(wù)購買的推廣推交給社會(huì)，又要警惕政府職能借公共服務(wù)購買而濫用、亂為，避免政府職能的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象。

（二）健全法制，積極破解購買范圍拓展的制度瓶頸。目前，我國還沒有一部專門關(guān)于政府購買公共服務(wù)的成型法律，操作層面的規(guī)范性文件存在法律效力層次較低、購買范圍缺少明確界定、實(shí)施辦法過于原則、禁止事項(xiàng)過于簡單等明顯局限性，“法治赤字”比較嚴(yán)重。對(duì)此：一是建構(gòu)政府購買公共服務(wù)的法律體系。強(qiáng)化政府購買公共服務(wù)的立法工作，建立一個(gè)包括法律、行政法規(guī)、各部門規(guī)章、地方法規(guī)等一系列法律文件的法律體系，變政府購買公共服務(wù)的政策指引為法治指引。二是明確公共服務(wù)的購買內(nèi)容。通過“應(yīng)當(dāng)購買”以依法明確政府的購買義務(wù)，通過“可以購買” 以依法規(guī)范政府購買的自由裁量權(quán)；通過“禁止購買”以依法杜絕政府購買的誤用、亂用和濫用。嚴(yán)格禁止性規(guī)定，將涉及國家安全、保密事項(xiàng)以及行政決策、行政許可、行政審批、行政執(zhí)法與行政強(qiáng)制等政府行政管理職能具體列入禁止事項(xiàng)。三強(qiáng)化責(zé)任追究制度。科學(xué)厘清政府購買公共服務(wù)的實(shí)施邊界，堅(jiān)決遏制政府根本性職能的違法違規(guī)購買；強(qiáng)化公開公正的程序規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)像公示權(quán)力清單一樣，公示購買范圍和具體項(xiàng)目以及實(shí)施的情況，有效遏制政府購買服務(wù)的“暗箱”操作。

（三）完善機(jī)制，強(qiáng)化購買范圍拓展的實(shí)施力度。一是健全動(dòng)力機(jī)制。鑒于思想認(rèn)識(shí)上的偏差與慣性思維的阻滯，要通過學(xué)習(xí)實(shí)踐、宣傳教育等制度來提高對(duì)政府購買服務(wù)工作的認(rèn)識(shí)，積極培育購買動(dòng)力的正能量；鑒于囿權(quán)思維、利益固守等的阻滯，要通過責(zé)任的落實(shí)與追究、政府職能的轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府的構(gòu)建等來排除對(duì)政府購買服務(wù)的制約，盡力減少購買動(dòng)力的負(fù)能量。二是健全財(cái)政保障機(jī)制。各級(jí)、各地政府要健全財(cái)政預(yù)算制度，將購買經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)籌安排，確保購買資金及時(shí)到位；要逐步加大財(cái)政投入力度，資金投入應(yīng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配；政府還應(yīng)探索多元化籌集資金機(jī)制，為購買提供更科學(xué)、更穩(wěn)定的財(cái)力保障。三是健全扶持發(fā)展機(jī)制。鑒于社會(huì)組織承接能力的缺陷，要通過降低準(zhǔn)入門檻、簡化登記手續(xù)等制度大力拓展社會(huì)組織發(fā)展空間，促進(jìn)社會(huì)組織的規(guī)模發(fā)展，不斷壯大承接主體的規(guī)模；通過資金支持、稅收減免、人才培訓(xùn)、環(huán)境優(yōu)惠、評(píng)估機(jī)制等制度促進(jìn)社會(huì)組織的健康發(fā)展，努力提高社會(huì)組織的承接能力。四是健全項(xiàng)目的選擇與調(diào)整機(jī)制。項(xiàng)目的選擇：堅(jiān)持漸進(jìn)和同步，在改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上漸進(jìn)擴(kuò)大，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提下穩(wěn)進(jìn)；堅(jiān)持促進(jìn)公平正義和增進(jìn)人民福祉，突出公平性和公益性，不斷擴(kuò)大受惠范圍，提高服務(wù)質(zhì)量。購買內(nèi)容的調(diào)整：既要適應(yīng)群眾生存和發(fā)展不斷變化的基本需求，依群眾所需適時(shí)增減；又要與政府不斷推動(dòng)的體制改革、職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，促進(jìn)簡政放權(quán)；還要與地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程相匹配，降低財(cái)政能力承受不足風(fēng)險(xiǎn)；也要考慮社會(huì)力量的發(fā)展水平和承接能力、服務(wù)項(xiàng)目可操作的難易程度等，杜絕調(diào)整的隨意性。

參考文獻(xiàn)：

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[6] 王海科.“物業(yè)城管”這本經(jīng)咋被念歪了[N]. 河南商報(bào)，2010-11-26