檔案館館藏政府公開信息結構與利用情況分析
——以浙江省檔案館為例

1 檔案館作為政府公開信息查閱點和依申請公開受理點的背景

政府信息是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的以一定形式記錄、保存的信息。2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第十六條規定:“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利?！备骷墖覚n案館按照《條例》的要求，建立政府信息查閱點，認真開展政府信息公開查閱服務工作。

就檔案館政府信息查閱點建設內容而言，目前國家尚無統一的規定。2008年6月，浙江省檔案局制定了《浙江省國家綜合檔案館政府信息公開查閱場所建設規范（試行）》，對建立政府信息查閱場所所需場地、設施、設備、經費和人員等問題作了規定，要求建立健全政府信息報送、利用等各項規章制度，督促同級政府機關部門及時報送主動公開的政府信息，做好政府信息的收集、整理、編目、保管和利用，為公民、法人或其他組織獲取政府信息提供便利。同時，要求被確定為政府信息公開申請受理點的檔案館應制定政府信息公開申請受理制度，公布政府信息公開申請受理、轉送、審批和答復程序，建立暢通的政府信息公開申請轉送審批機制。

屬于政府應主動公開的信息包括:涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的信息；反映行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的信息；其他依據法律、法規和國家有關規定應主動公開的信息。

2 檔案館館藏政府公開信息的結構狀態

2.1 館藏政府公開信息的主要來源

浙江省檔案館館藏政府公開信息主要集中在現行文件閱覽中心，該中心經浙江省委辦公廳、省政府辦公廳同意于2002年9月建立，2003年3月18日正式向社會開放。中心收集了省政府及其組成部門和省直屬各單位制定、編印的各類非保密性政策、法規文件，即平常所說的可公開的“紅頭文件”?！稐l例》第十六條規定，“行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息”，因此這些“紅頭文件”一般由納入省檔案館接收范圍、具有主動公開政府信息職責的省級單位主動報送。具體地講，主要包括省政府辦公廳、省信息產業廳、省國土資源廳、省財政廳、省文化廳、省監察廳、省總工會、省教育廳、省民政廳、省勞動和社會保障廳、省建設廳、省科技廳、省商務廳、省食品藥品監督局、省工商行政管理局等82家省級單位。

《浙江省政府公報》（原《浙江政報》）、浙江省政府門戶網站、浙江政務服務網也是省檔案館館藏政府公開信息的重要來源?！墩憬≌珗蟆酚墒≌珗笫屹涢?，供利用者查閱。浙江省政府門戶網站的有關內容，早期由現行文件中心工作人員在“政府信息公開”等欄目中查找并下載有關主動公開的政府信息，供利用者查閱；近年來中心配置了有關設備后，一般由利用者自行檢索查閱。浙江政務服務網上的“陽光政務”等欄目，也是公眾查詢政府重點公開信息的平臺。

2.2 館藏政府公開信息的主要內容

省檔案館館藏的政府公開信息以文件為主，同時還有大量的資料及文件匯編，如《政策法規參考》《國土資源政策法規文件匯編》《統戰政策文件匯編》《工商行政管理文件選編》《城鄉建設文件選編》《人事文件選編》《環境保護文件選編》《勞動工作文件選編》等。這些文件和資料內容涉及經濟建設、教育科技、醫療衛生、勞動人事、社會保障、城鄉建設和管理、民政福利、國土資源管理、外經外貿、農業林業水利氣象、環境保護、精神文明建設、公安消防等。

近年來，浙江省政府力推浙江政務服務網，檔案館作為提供政府服務的參與部門和政務服務網網上信息的最終收藏單位，可為公眾提供行政權力清單、部門責任清單、企業投資負面清單、財政專項資金管理清單，以及其他如“三公”經費、扶貧專項資金等信息。

2.3 館藏政府公開信息的收集狀況

省檔案館館藏的政府公開信息，包括文件和資料兩種類型，數量近25000件，以紙質文件為主，時間跨度從2000年起至今。從近5年來政府公開信息的收集情況看（見圖1），省檔案館2012年“紅頭文件”收集數量達到峰值為1703件，比2011年增長45%，但之后數量驟降，2013年僅為上一年度的61%；2014年降到5年中的最低點，僅為2013年的34.5%，但隨之反彈，2015年略有增長，2016年上半年收集到680多件“紅頭文件”。資料收集狀況亦相似。

3 館藏政府公開信息的利用狀況

到檔案館利用政府公開信息的社會公眾，一般以查找政策性文件、解決個人切身利益為主要目的，利用者查閱的目的性比較明確，提出的問題比較直接、單一。這一點從2011年至2015年省檔案館政府公開信息利用情況統計表可以看出，即利用人數占查檔接待總人數的比例明顯高于查閱卷數與調檔總數的比例，這說明利用者前來利用的目的非常明確，要查找的文件針對性強。從利用者查閱的文件內容看，以省級政府、勞動、人事等方面的文件為主，目的是解決本人或家人的工資、工齡、福利、離退休待遇等問題。

從近5年政府公開信息利用情況（見表1）來看，利用人數平均每年達400余人，利用人次近500人次；查閱文件數量年均2200余件；復制頁數平均每年為3400多頁。

表1:2011年至2015年浙江省檔案館政府公開信息利用情況統計

4 問題與建議

檔案館作為政府公開信息查閱點和依申請公開受理點，除被動接收有關機關報送的公開信息，被動等待利用者上門外，還應做什么、該怎么做，已成為檔案部門面臨的一大問題。

圖1:2011年至2015年浙江省檔案館政府公開信息收集情況統計（數據來源:浙江省檔案館查檔接待室）

首先，政府公開信息向檔案館報送的渠道和種類單一，報送時效有待提高。雖然《條例》規定了行政機關有向國家檔案館主動提供公開政府信息的職責和義務，但在執行過程中，這項規定的約束力并不強，提供什么信息、什么時候提供也無確切規定，且行政機關（確切地說應該是信息報送人）的自由裁量權過大，以至于有些機關不提供或不及時提供，檔案館也無可奈何。就我省而言，雖然近年來省檔案局一直對政府組成部門進行檔案專項考核，但并沒有對政府公開信息報送情況進行過考核或專項督查。

其次，檔案館館藏政府公開信息利用面臨網絡等新媒體的挑戰。近些年，政府網站覆蓋率非常高。2013年度中國政府網站績效評估顯示，中央和省級政府網站普及率達100%，地、市級達99%以上，區、縣級超過85%。政府網站日常運維保障機制進一步完善，重點領域信息公開穩步推進，服務水平持續提升。在網絡新媒體環境下，政府信息公開日益變得立體化，公開方式更加貼近需求、公開內容更具實效、公開渠道更為暢通，政府網站在政府信息公開中發揮著主陣地作用。

對此，檔案館應如何作為？筆者認為，政府網站固然有其優勢，但其信息分散的特征比較明顯，不同部門保管著不同的信息。檔案部門保存的信息具有高度聚合性，如果能把這種集聚的信息進行加工整合，其發揮作用的效果顯然是政府網站無法比擬的。到檔案館來查閱利用政府公開信息的公眾，一般來說比較關注檔案館的網站，如果省檔案館能把現有的近25000件政府公開信息經過數字化加工，按專題或某一特征建設數據庫，在浙江檔案網站上發布，就有望扭轉到檔案館查閱利用政府公開信息的公眾人數日益下降的現狀。

再者，公開信息成為“二套文件”的處理方式有待探討。2002年以來，各機關開始向檔案館提供政府公開信息，根據現行《檔案法》的規定，省級檔案館應接收省級單位自形成之日起滿20年的檔案。隨著機關全部檔案的移交，這些已經提供給檔案館的公開信息就成為“二套文件”，對此，檔案館該如何處理，是繼續單獨保存，還是可以銷毀處理，到目前為止沒有可以借鑒的實例。繼續單獨保存，要投入庫房、經費、人員，從檔案唯一性的基本特征來說，也顯得多余。筆者認為，比較合適的方式是，通過數字化加工后，原來各機關報送的公開信息如與該機關向檔案館移交的檔案有重復的，原來報送的紙質文件可以銷毀。

總之，檔案館館藏的政府公開信息，是檔案館館藏資源的重要組成部分，管理利用好這些信息，對于推進政府信息公開的立體化、加速政府信息公開走入“陽光季”，以及提升檔案館公共服務能力，都具有重要意義。

[1]《中華人民共和國政府信息公開條例》.中華人民共和國國務院令第492號.

[2]《浙江省政府信息公開暫行辦法》.浙江省人民政府令第302號.

[3]《浙江省國家綜合檔案館政府信息公開查閱場所建設規范（試行）》.http://www.zjda.gov.cn/mobile_site/ywzd/201409/t20140929_323578.html.

[4]張曉娟,段先娥.政府信息公開視域下檔案館網站發展對策[J].中國檔案,2016（2）:76-79.

[5]盧維珠.檔案開放與保密及政府信息公開之間的矛盾分析[J].浙江檔案,2016（2）:57.

[6]姜潔.政務公開，讓權力在陽光下運行——黨的十七大以來政務公開工作情況綜述[N].人民日報 ,2012-08-28（2）.

[7]余榮華,丁依霞.信息公開走向立體化[N].人民日報.2014-05-29（14）.