法治型政府視閾下地方政府權力清單制度研究

羅敏

摘 要：

權力清單制度是法治型政府建設的重要內容，是新常態下全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨的重要步驟，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。立足地方政府權力清單制度的基本內涵與現實價值，對地方政府權力清單制度的路徑選擇進行探討，讓政府權力在法治框架內公開透明地運行，為法治型政府的構建提供改革新思路。

關鍵詞：權力;地方政府;法治型政府;權力清單制度

中圖分類號： D523.5 ? ?文獻標志碼： A ? ? 文章編號：16720539（2016）01007605

近年來，地方政府權力清單制度快速進入公眾的視野。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“推行各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。黨的十八屆四中全會進一步指出，“加快建設法治政府，推行政府權力清單制度”。可見，在全面深化改革的社會轉型期，推行地方政府權力清單制度已經成為法治型政府建設的一項重要任務。

一、權力清單制度的基本內涵

權力清單所涵蓋的范圍就是行政權力的合法行使范圍，清單以外就是行政權力不能隨意進入的范圍[1]90-95。所謂權力清單制度，即政府及其行政部門在對其所行使的公共權力進行全面梳理的基礎上，然后按照相關的法律、法規界定政府各個部門、各個崗位的職責與權力范圍，將權責目錄、執行主體、相應的法律依據、詳細的權力行使程序等以列清單的方式進行分類和圖解，并向社會公布。

（一）明確權力本身的自然屬性

現代社會主義民主社會的體制下，政府的權力主要是來源于社會所有成員的讓與或授權，作為權力責任主體的地方各級政府及其工作部門承擔著治理社會公共事務以及維護社會群體公共利益的職責和使命，并享有一定的調控、影響該社會群體的特殊權威力量，也就是一定范圍內的權力[2]108-112。權力作為國家政府維護群體共同利益以及建立安定社會秩序的有效手段，它與物理學中的“力”是有共同之處的，權力也具備大小、方向以及作用點三要素。就權力的大小而言，權力應該受法律的約束，一方面權力不應太大，否則容易使政治生態環境失衡、經濟市場秩序混亂、社會公平競爭缺失;另一方面，權力不應過小，否則不利于社會公共事務的治理以及政府維護社會群體的公共利益，造成政府權力的流失。就權力的方向而言，不僅是地方政府對社會的管理與調控，還應有公民對政府的讓與或授權，以及公民參與權力的決策，實現公權力在政府與公民之間的良性互動。就權力的作用點而言，法律有明文規定權力的職責與權限，選擇作用點不能超越法律的范疇，否則就會導致越權、越位。

（二）明確權力界定的職責權限

清華大學程文浩教授認為：“權力清單制度就是把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權力進行全面統計，并將權力的列表清單公之于眾，主動接受社會監督。”[3]推行權力清單制度，必須遵循職權法定、邊界清晰、主體明確、運行公開原則，使政府機關職權的設定依照法律、法規、規章進行，嚴格實行依法辦事，明確政府各部門的職責和權力范圍、邊界，進一步理順政府和市場的關系，為解放和發展生產力提供健康權力的支持和保障[4]38-43。地方政府及其各部門實施社會管理、開展行政執法、提供公共服務，都要在法定范圍內進行，體現法治政府對行政主體行使權力的要求。因此，要讓政府有權而不“任性”，就必須界定好政府的權力邊界，確保政府做到“法無授權不可為，法定職責必須為”。

（三）明確權力運行的法定程序

政府權力清單制定的過程中，應遵循層級簡捷化、流程優質化、效率高效化、服務便民化的原則，分析各項權力的法定程序，把準權力行使的關鍵環節，理順每個節點的內在聯系，改良權力運行流程，固化業務辦理程序，科學繪制權力運行軌跡圖、時限表，明晰權力運行的邊界與步驟。政府必須按照職權法定、權責一致的原則，從源頭上解決多頭執法、重復執法、交叉執法的問題[5]17-19。權力行使過程中，地方政府既不能瀆職“不作為”，也不能超權“亂作為”，權力決策要符合法律規定，權力執行要遵守法定程序。然而，權力天生具有擴張性，只要有權力存在，權力的自利和尋租就是不可避免的[6]65-66。因此，進一步加強公共權力的督查、梳理、明晰、透明公開工作，對于地方政府各部門之間的權力職責、分工合作關系，將以法定形式固定下來，給公共權力套上制度的“枷鎖”，為法治型政府建設提供制度化保障。

二、權力清單制度的現實價值

政府權力清單制度是一場亙古未有的政府“權力革命”，也是一場公共權力“透明革命”。地方政府既是責無旁貸的助力者，更是“權力革命”的重點對象，“當權力失去20%的監督時，它就蠢蠢欲動;當權力失去40%的監督時，它就破門而出;當權力失去60%的監督時，它就鋌而走險;當權力失去80%的監督時，它就敢于踐踏一切法律;當權力失去100%的監督時，它就不怕上斷頭臺”[7]64。這充分說明，推行權力清單制度的必要性，即不斷加強權力運行制約和監督體系，確保權力公開透明規范行使，消除權力尋租和設租的空間，從源頭上斬斷滋生腐敗的鏈條，進一步推動政府行政權力在陽光下運行。

推行權力清單制度，有助于法治型政府的建設。同時，它也是國家治理能力現代化的具體體現，有助于推動其標準化、制度化和規范化。權力清單制度可以從源頭上預防權力越位、權力尋租以及權力腐敗行為的發生，矯正政府權力使用的行為方式，提高政府治理的效能與效率，并有助于以制度“清單式”的公信力保障政府的公信力，以制度“清單式”的執行力提升政府的執行力[8]。權力清單制度通過約束政府對市場的干預，制度在管住政府的同時，激活了市場，有利于加快政府職能的轉變，簡化行政審批程序。然而，權力的運行既是固化的，又是理性的，遏制權力“任性”，必須發揮制度“理性”，要讓“紙上權力”變成現實權力，否則權力運行猶如“紙上談兵”般不堪一擊。

推行權力清單制度，有助于責任型政府的建設。有權必有責，用權必負責。這就意味著政府部門不僅需要亮“權力家底”，還需要責任清單給權力戴上“緊箍咒”。權力的邊界模糊不能淪為政府部門“不作為”的擋箭牌，責任清單的跟進正是為了解決好“必須為”的問題[10]。地方政府通過推行權力清單制度，有利于進一步理順上下級之間、聯動部門之間的權職關系，凸顯出上下級政府透明的權力運行機制和管理服務重點，解決來自群眾熱議的部門權職不清、相互推諉搪塞、辦事“踢皮球”和處理事情“忽悠”群眾等現實問題，促進政府工作人員勇于負責、敢于擔當，為責任型政府建設提供有力的保障。

加強地方政府權力清單制度的建設，有利于地方陽光型政府的構建。通過對地方政府實際權力的公開與約束，讓政府權力在陽光下運行，政務信息工作的公開，權力的“晾曬”，便于民眾“順藤摸瓜”式的了解政府的權力。當政務信息得不到公開時，行政權力就會有著“維多利亞的秘密”一樣始終蒙著神秘的面紗，致使民眾的監督權乏力，而政府權力清單明確界定權力的范圍、依據、標準以及具體的流程和時限，為公眾有效行使監督權提供了保障[11]10-14。推行權力清單制度有利于讓規范行政、透明行政、限時行政等制度“落地有聲”，形成科學合理高效有序的行政程序，全面推進依法行政，全力打造陽光型政府。

三、權力清單制度的路徑選擇

德國學者毛雷爾認為，法治國家是公民之間、國家與公民之間以及國家內部領域的關系均受法律調整的國家，其標志就是所有國家權力及其行使均受法律的約束[12]105。地方政府權力清單制度的構建，不僅規定了權力使用的“禁區”、“雷區”、“盲區”、“誤區”，還讓那些僅憑“紅頭文件”或領導講話就“非法出生”的權力，失去溫存的土壤。

（一）強化政府權力分配，鞏固頂層設計，確保權力運行制度化

權力清單制度的構建必須遵循“合理設置機構、科學分配權力、嚴格權力運行、有效監督權力”的原則，理順各職能部門的工作程序，科學下放權力，取締交叉重疊機構，進一步簡政放權。浙江大學公共政策研究院副院長范柏乃說：“任何權力都要依法依規，要確保讓權力清單落到實處，不僅要擠出那些不合法合規的‘權力的水分，也要提高簡政放權的含金量。有的工作如果在基層單位可以辦理得更合理高效，上級部門要敢于放權，敢于‘割肉。”一是梳理現有的行政職權，清理“僵尸”式的冗余行政職權，重新整合社會迫切需要的，充分做到有的放矢。二是優化行政權力運行法定程序，固化行政審批制度，減少辦理環節，發揮網絡辦理平臺的優勢，切實做到企業單位和人民群眾少跑路、少托人、少憂慮。三是公布權力清單，實時監控權力的運行軌跡，確保權力在制度的“牢籠”里有序地運行，最大限度地保障人民群眾的利益不受侵害，充分發揮權力清單制度在國家治理體系現代化建設過程中的制度化作用。

（二）強化權力運行登記，堅持照單履權，確保權力運行規范化

古人語：“欲知平直，則必準繩;欲知方圓，則必規矩。”規矩，是一種約束，一種準則。人不以規矩則廢，權不以規矩則亂。如果政府用權無視紀律、不講規矩、不守底線，那么必然“踩雷”、“觸電”。因此，一是要健全行政權力動態運行登記制度，規范行政職權項目的受理、登記、辦理、公開、備案等環節，明確各職能部門對服務對象提交的申請事項，按照“一權一表一登記”原則。二是要正確地、全面地、科學地把握好“權職法定”原則，各政府職能部門在行使公共權力的時候都必須有法可依，沒有法定依據冗余權力的必須予以取消，這也是進一步簡政放權的重要手段。三是努力搭建“大數據政府”政務服務平臺，各部門之間聯動辦公，發揮出“一站式”便民服務的優勢，以其規范化、程序化、明確化的辦理流程有效地遏制電子公共服務中人為因素的操縱。四是規矩面前沒有特權，紀律約束沒有例外。行政職能部門必須要堅持做到不越“權力紅線”，防止同等條件優先考慮，讓“插隊”的現象有所收斂。

（三）強化公民權利意識，注重權力制衡，確保權力運行民主化

當前，社會提倡的是以公民權利為本，公民在法律面前人人平等、相互尊重、相互依存的關系。然而，公眾的政務信息知情權，作為一種法律權利，必然對應公權力機關的法定義務和職責，構成權利與義務的對應互動關系[13]24-26。公眾知情權不僅可以強化公民權利意識，還可以促進民主政治的發展和權力民主化的進程，使權力處于“陽光狀態”，確保權力運行的民主化。事實上，在行政權力面前，公民的發言權相當有限，因為資源都掌握在行政職能部門，公民想爭取權利，但是他們往往處于一種被動地位，無法實現對公共權力產生制衡。因此，集體討論權力運行的規劃和程序，權力執行結果的公開方式，以及權力運行失誤責任追究的辦法，防止行政職能部門主要負責人獨斷專行，以權謀私，保證行政權力的民主化。孟德斯鳩提出權力分立制衡的主張，認為“制約”和“均衡”是為了防止權力的濫用，一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力[14]1541。

（四）強化權力法治思維，創新社會治理，確保權力運行法治化

當權力遇上利益，在各種威逼利誘之下，如果失去了定力，則必然被“圍獵”。公權力是主導社會轉型的核心力量，而社會轉型本質上又是公權力的退縮與回歸，此一悖論唯有在法治框架下方能求解。因此，法治型政府的構建，首要的是基于法的控制而更好地運用公權[15]140-157。當“收”成了習慣，“要”也就順理成章、毫無顧忌、變本加厲。如果權力不“晾曬”，那么就會產生“細菌”，進而滋生腐敗。因此，強化權力法治思維，創新社會治理事關重要，一是尊重法的權威性，將法作為判斷是非和權力運用的準繩，這就要求政府行政人員必須做到“三嚴三實”，即嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己。任何單位、任何人不得搞權大于法、搞特權、搞潛規則、以言代法、選擇執法，大力推進權力清單制定工作。二是促進“法治”與“服務”深度結合，用“列清單”的治理方式，貫穿于政府職能轉變的全過程，為服務型政府與法治型政府的建設提供更多的規范以及保障。三是政府行政領導尤其是地方“一把手”要充當權力法治的排頭兵，有效地普及法治理念，大力弘揚社會主義法治精神，以切實的行動引領全社會自覺依法履行職責，又自覺履行法定義務。四是建立權力使用審核機制以及權力清單動態管理機制，逐漸構建和完善行政審批和收費系統、政府采購系統、電子監督系統、建設工程招投標系統、官員升職提拔系統，為廣大人民群眾監督政府權力提供機會。允許社會公民在政府信息公開網站網上跟蹤政府交易處理過程，所有公民均可以查閱有關政府資助項目的現金支出等開支情況，查詢政府信息技術資金的實際開支進度。

（五）強化權力監督力度，增強權力問責，確保權力運行科學化

中國行政管理學會理事、華中科技大學公共管理學院教授王國華認為，權力“列清單”將成為政府推進職能轉變的“新常態”。權力清單讓行政執法主體和公民知曉執法內容、部門應盡的職責，執法“越界”意味著什么，公民對行政執法有哪些權利義務等，能有效地對權力實施監督，防止權力挪用，對推進廉潔政府的建設起著積極作用[16]5-9。大數據時代，政府部門只有通過完全的和主動的實現信息有效共享，才能有效地提高對關鍵崗位、關鍵行政人員的監控能力。一是完善權力運行的監督制約辦法，針對各項權力的履行情況和效果，提出相應的績效考核和責任追究措施，明確考核和問責的主體、范圍、程序，切實防止不作為和亂作為[17] 。二是引入社會參與機制，激活社會組織活力，發揮新興媒體的監督優勢，實現權力監督360度無死角，確保權力運行的科學化。三是建立并完善領導負責制，行政權力使用“終身負責制”，實行“誰審批，誰擔責”，以核查問責機制、協商式民主建設為配套保障，必須將監督和問責納入權力運行過程，確保各項權力科學高效運行。

孟德斯鳩曾經指出：“有權力的人使用權力，一直遇到有界限的地方才休止，不受制約的權力必然腐敗。”[14]155這個“有界限的地方”就是權力監督“制度的籠子”。全面推進權力清單制度，既要有速度，又要有質量，還要有“膽識”，皆因權力清單制度是實現陽光行政的關鍵之舉。中國銀行總行戰略發展部高級研究員周景彤表示，實行權力清單制度，就是要明確界定政府和市場“兩個手”的職能和范圍，各歸其位、各司其職，既要彌補和解決“市場失靈”問題，更要通過“加減法”來解決好“政府失靈”問題。在全面深化改革的背景下，地方政府權力清單制度更加明確，即以法治的精神建立健全我國的市場經濟體系，利用法治來約束政府行為，同時用法治來為市場釋放改革紅利。

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Power List System Research on the Local Government

under Nomocracy Government

LUO Min

（School of Politics and Administration，Guangxi Normal University，Guilin Guangxi 541004，China）

Abstract：Serving as an important content and step in the construction of nomocracy government，under the new normal the power list system is an all-round way to build a well-off society，comprehensively deepen reform， comprehensively promote nomocracy government construction，comprehensively governance the communist party strictly，and is also a significant measure to promote the modernization of state governance system and governance capacity.This article based on the basic connotation and realistic value on the power list system of the local government，and has carried on the related discussion about the local government route choice on the power list system， and made every effort to let the power of the government to open and transparent operation within the framework of the rule of law，and provided new ideas of reform for building nomocracy government.

Key words： ?power;local government;nomocracy government;power list system

編輯：魯彥琪