關(guān)于政府依法治理環(huán)境污染的責(zé)任分析

聶順利 楊振剛

摘 要：本文根據(jù)新環(huán)境保護(hù)法立法原則，深入分析了政府執(zhí)法系統(tǒng)、執(zhí)法責(zé)任，明確政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，具有可操作性的執(zhí)法細(xì)則，強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境保護(hù)事前預(yù)防責(zé)任、應(yīng)對(duì)霧霾等環(huán)境污染公共事件的應(yīng)急管理責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境保護(hù)綜合績(jī)效考核改革及主要領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人制度。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)法；政府；責(zé)任

黨的十八屆四中全會(huì)提出依法治國(guó)的治國(guó)理念，2015年1月1日實(shí)施的新環(huán)境保護(hù)法以法律形式確立“保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策”，堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則，改變了經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，兼顧環(huán)境保護(hù)的思維定勢(shì)，徹底拚棄以犧牲環(huán)境為代價(jià)的粗放發(fā)展模式，為生態(tài)文明建設(shè)確定了法律基礎(chǔ)。

要重典治亂，鐵腕治污，加大對(duì)企業(yè)環(huán)境違法的處罰力度，增加對(duì)行政監(jiān)管部門的問責(zé)措施，新環(huán)境保護(hù)法不能是一個(gè)‘紙老虎，要讓它成為一個(gè)時(shí)刻懸在環(huán)境違法者頭上的一柄“利劍”，關(guān)鍵在于執(zhí)行和落實(shí)。新的環(huán)境保護(hù)法能否促進(jìn)污染企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、優(yōu)化調(diào)整，能否還人民青山綠水、美麗藍(lán)天，考驗(yàn)我們政府行政監(jiān)管、執(zhí)法能力，執(zhí)法責(zé)任的時(shí)候到了，任何悲觀、畏難、怠惰的態(tài)度都是中國(guó)環(huán)保人的恥辱；任何放任、回避、慵懶的行為都是中國(guó)環(huán)保人的失職。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，綠水青山和金山銀山?jīng)Q不是對(duì)立的，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在思路。去年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，必須順應(yīng)人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的期待，推動(dòng)形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式。下決心、下大力氣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，體現(xiàn)了黨和政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

最關(guān)鍵的是，各級(jí)政府，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)時(shí)刻刻要心中有法，負(fù)起環(huán)境保護(hù)法賦予自己的重大責(zé)任，肩負(fù)起人民群眾渴望碧水藍(lán)天的神圣使命。

環(huán)境污染的直接責(zé)任者污染企業(yè)固然難辭其咎，但作為環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的政府難道就能脫得了干系，狹隘短見、急功近利的政績(jī)觀、地方保護(hù)主義、政府不作為、亂作為是導(dǎo)致環(huán)境污染的一個(gè)重要因素，新環(huán)境保護(hù)法強(qiáng)化和明確了政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理職責(zé)，完善了生態(tài)保護(hù)紅線、污染物總量控制等制度，建立了“黑名單”、按日計(jì)罰等罰則，建立新環(huán)境保護(hù)法下政府環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任體系，建立科學(xué)和可操作的政府環(huán)境責(zé)任考核評(píng)估與追究體系至關(guān)重要。

一、新環(huán)保法強(qiáng)化、明確政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任

修訂前的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任只進(jìn)行了原則性的規(guī)定，對(duì)于政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的具體內(nèi)容、政府履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制、政府怠于履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的法律責(zé)任并未做出具有可操作性的詳實(shí)規(guī)定，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量，未達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)。這項(xiàng)規(guī)定明確了“地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)”的要求，環(huán)境保護(hù)不僅是環(huán)境保護(hù)職能部門的責(zé)任，而且是地方政府的重要責(zé)任，重點(diǎn)解決地方政府干擾環(huán)境執(zhí)法問題，認(rèn)真落實(shí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，負(fù)環(huán)境污染領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，環(huán)境保護(hù)分管領(lǐng)導(dǎo)是直接監(jiān)管責(zé)任人，突出強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，將政府作為法律主要調(diào)整對(duì)象。

二、新環(huán)保法更加強(qiáng)調(diào)政府的事前預(yù)防職責(zé)

要解決環(huán)境問題必須防患于未然，政府必須主動(dòng)承擔(dān)前瞻性責(zé)任。新環(huán)保法賦予政府“設(shè)立區(qū)域環(huán)境監(jiān)察中心”、“區(qū)域限批”、“行業(yè)限批”、“流域限批”等一系列行政措施，把環(huán)境保護(hù)與項(xiàng)目審批建設(shè)納入一體化管理，當(dāng)?shù)胤轿廴疚锱欧趴偭课催_(dá)到國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要求，大氣污染物控制未達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)等等，新建設(shè)項(xiàng)目將在該區(qū)域，該行業(yè)、該流域被否定，被限制，這就從根本上解決了該地區(qū)、該流域環(huán)境繼續(xù)惡化的趨勢(shì)，也從根本上抑制地方政府只顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不顧環(huán)境污染的發(fā)展沖動(dòng)，樹立低碳經(jīng)濟(jì)，可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展理念。為了預(yù)防地方政府“先斬后奏”，新修訂《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：凡是依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法報(bào)經(jīng)法定的審批部門審查批準(zhǔn)的，建設(shè)單位都不得開工建設(shè)。否則，將被責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可責(zé)令其恢復(fù)原狀。新環(huán)保法去除了以往限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)的規(guī)定，只要未經(jīng)環(huán)評(píng)審批的建設(shè)項(xiàng)目，即使已建成也不能補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，將成為非法項(xiàng)目，這項(xiàng)條文將直接從源頭控制環(huán)境污染。

三、新環(huán)保法賦予政府應(yīng)對(duì)霧霾等環(huán)境污染公共事件的應(yīng)急管理責(zé)任

新環(huán)保法增加了環(huán)境污染公共監(jiān)測(cè)預(yù)警的機(jī)制，要求縣以上人民政府在以霧霾為代表的這類環(huán)境污染的公共事件發(fā)生時(shí)，可能影響到公共健康和環(huán)境安全的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境污染的公共監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)案、及時(shí)公布預(yù)警信息，做好突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急的處置和事后恢復(fù)的工作，推動(dòng)環(huán)境公共污染危險(xiǎn)的減緩。

四、新環(huán)保法強(qiáng)調(diào)政府環(huán)保政績(jī)的剛性評(píng)價(jià)機(jī)制和硬約束、設(shè)立科學(xué)考評(píng)機(jī)制

唯GDP論英雄，地方保護(hù)主義，是新環(huán)保法不能嚴(yán)格執(zhí)行的重要因素。轉(zhuǎn)變政府綜合績(jī)效考核評(píng)價(jià)方式，，使環(huán)保轉(zhuǎn)變成為“硬約束”而不是“軟指標(biāo)”，可以有效轉(zhuǎn)變政府思維定勢(shì)，注重環(huán)境保護(hù)，考評(píng)體系注重環(huán)境考評(píng)與人員考評(píng)相結(jié)合、約束與激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合、統(tǒng)一目標(biāo)與分類實(shí)施相結(jié)合及客觀評(píng)價(jià)與主觀評(píng)價(jià)相結(jié)合。

五、新環(huán)保法推進(jìn)環(huán)保行政問責(zé)、實(shí)現(xiàn)引咎辭職制度化

新環(huán)保法建立完善國(guó)家環(huán)境行政監(jiān)察機(jī)制，完善行政問責(zé)制度。明確了政府環(huán)境保護(hù)問責(zé)主體，將環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，尤其是明確主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人、分管領(lǐng)導(dǎo)是直接責(zé)任人的要求。將環(huán)境保護(hù)工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核中，把環(huán)保與工作業(yè)績(jī)和個(gè)人升遷獎(jiǎng)懲掛鉤，切實(shí)實(shí)行“環(huán)保一票否決制”。