加強國土資源的利用與保護實現優化資源協調發展

徐日明

耕地作為基礎生產資料在國民經濟發展中具有重要地位，尤其是在我國人口多、耕地少的基本國情下，保護耕地對社會經濟可持續發展的意義更為突出。新形勢下，土地整理工作對我國的耕地保護具有重大意義。

我國是農業大國，人口多、人均耕地少、耕地后備資源有限是我國的基本國情。隨著人口的不斷增加，工業化、城鎮化進程的快速推進，以及生態建設、環境保護力度的加強，耕地保護正面臨著多重壓力。如何做好耕地保護工作已成為當前土地管理工作亟待解決的問題。

1 我國耕地保護的現狀與面臨的形勢

1.1 耕地保護現狀

為保護好耕地，我國制定了一系列耕地保護相關政策。如《中華人民共和國土地管理法》中規定的土地用途管制制度、耕地占補平衡制度、耕地總量動態平衡制度、基本農田保護制度、土地開發整理復墾制度等。其中，最核心的政策為土地用途管制制度與耕地占補平衡制度。

土地用途管制制度。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

在我國第二輪土地利用總體規劃中，貫徹落實了土地用途管制制度，在第三輪土地利用總體規劃中，進一步貫徹落實了土地用途管制制度，細化了各類土地用途區，并針對各用途區制定了差別化的管制制度，嚴格控制農用地轉為建設用地，實現對耕地的保護。

耕地占補平衡制度。國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地，按照占多少、墾多少的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地;沒有條件開墾的或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。先后提出對非農建設占用耕地全面實行“先補后占”，以及“以補定占”，形成耕地占補平衡倒逼機制，進一步強化了耕地占補平衡制度對耕地的保護。

通過各頂耕地保護政策的實施，在一定程度上遏制了耕地快速減少的勢頭，實現了耕地占補平衡。從耕地保護政策實施效果看，各項政策對耕地質量的保護和提高力度明顯不足，并且從目前的實際情況看，耕地總體質量仍呈下降趨勢。

1.2 耕地保護面臨的形勢

耕地數量銳減，后備資源日漸匱乏。按照當前的發展速度，預計到2020年，我國人口將達到14.5億，城鎮化率將達到58%。這就意味著一方面隨著人口的增加，對耕地的需求量也將不斷增加，另一方面，隨著城鎮化水平的不斷提高，還將有大量耕地轉為建設用地，用于保障城鎮建設的用地需求。隨著近年來不斷開發，生態環境建設力度的不斷加大，剩余可用于開發的耕地后備資源日漸匱乏，且開發難度越來越大。

耕地總體質量不高，且呈下降趨勢。目前，我國中低產田面積已占耕地總面積的70%以上，有效灌溉面積只有48.6%，旱澇保收高標準農田比例很低。未來一個階段，隨著城鎮化、工業化步伐的加快，還將有大量的分布于城鎮周邊的優質耕地將被占用，而新開發的耕地往往質量相對較低，若不加大對耕地質量提高的力度，耕地總體質量還將繼續呈下降趨勢。

耕地生態環境破壞嚴重，環境隱患加重。生態環境的持續惡化一直是制約我國社會經濟可持續發展的一個重要因素。近年來，每年都有大量的土地退化、沙化、堿化，水土流失情況也愈發嚴重。為保護和改善生態環境，每年都有大量的耕地需退耕還林、還草、還湖，這也是近年耕地面積銳減的主要原因之一。

2 土地整理發展情況

2.1 土地整理

土地整理是指采用工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質量和利用效率，改善區域生產、生活條件及生態環境的活動。土地整理包括農用地整理和非農用地整理。我國現階段的土地整理主要為農用地整理，整理的主要目標是增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善農業生產條件和生態環境。

2.2 國外土地整理發展情況

土地整理起源于16世紀中葉的德國。從國外土地整理的發展歷史看，大致經歷了三個階段：16世紀中葉至19世紀末，土地整理主要為有組織、有規劃地進行地塊歸并、權屬調整以及農業生產條件的改善，以改變由于土地私有和繼承的分割導致的農用地細碎、零散的現狀，推動農業向規模經營發展，提高管理效率;20世紀初至20世紀50年代，土地整理主要圍繞城市建設和大型基礎設施建設進行，其目的主要是實行新的城市規劃、解決城市發展用地，為基礎設施建設提供用地保障，同時消除因工程建設而給土地帶來的不利影響;20世紀60年代以后至今，土地整理主要為綜合土地整理，其主要目的為以促進區域經濟發展，縮小城鄉差距，增加收入，保護和改善生態環境、居住環境為主要內容的綜合土地整理。

2.3 我國土地整理發展情況

我國土地整理概念的正式提出以1998年通過修訂的《中華人民共和國土地管理法》為標志。明確了“國家鼓勵土地整理”，土地整理逐步得到重視，自1998年以來，通過土地整理補充耕地的數量逐年增加，土地整理對實現耕地占補平衡，確保18億畝耕地紅線具有重大意義。在提高土地利用率、改善農業生產環境以及提高耕地質量等方面都起到了積極作用。

與國外土地整理不同，鑒于我國的特殊國情，我國土地整理是基于解決糧食安全問題和實現耕地總量動態平衡提出的，因此，我國的土地整理更加注重對農地的整理，突出其在增加有效耕地面積、保持耕地總量動態平衡方面的作用。由于我國土地整理工作開展的相對較晚，土地整理權屬調整、重視生態環境保護、拓寬融資渠道、吸引公眾參與、信息技術采用等諸多方面還需要不斷吸收國外的先進經驗，來不斷完善和發展。

3 國土資源的保護利用

3.1 穩定耕地數量

在耕地數量銳減，后備資源日漸匱乏的形勢下，通過大規模的土地開發來實現耕地占補平衡的難度將越來越大，而通過土地整理增加有效耕地面積，已成為未來實現耕地總量動態平衡的一個更為有效的措施。

3.2 改善耕地生態環境

通過土地整理項目的實施，加強農田水利工程中的生態環境建設，營造防風林、生態林，改善生態環境，加強耕地抵御自然災害的能力，減少自然災害損毀耕地的數量，從而實現真正意義上的經濟、社會、環境效益的最大化。未來的耕地保護將不再是單一的數量保護，而將是對數量、質量、生態的全面管護。

4 優化資源配置，實現協調發展

為了實現對我國國土資源的保護，必須對土地資源進行合理利用，而且這也符合我國可持續發展戰略的要求，有利于我國生態環境的保護和發展，為我國發展經濟提供有利的條件。

4.1 資源

資源是在某些特定的條件具備之后，可以被人類所利用的各類物質的合稱，資源是人類社會發展必不可少的物質之一。隨著人類的消耗，資源的價值也會不斷增加。通常情況下，資源包括很多種，不同種類的資源之間存在著必然的聯系，而且資源的數量、儲存方式、分布地點等因素會影響到資源的實際價值。

4.2 國土資源利用與保護形勢

土地資源是一種不可再生資源，在開展經濟建設的同時，必須對我國的土地資源進行合理利用。必須根據實際情況對土地資源進行充分利用，在利用過程中要做好保護工作。我國在開展經濟建設的同時，并沒有對土地資源進行良好的保護，我國的土地資源利用存在很大的問題。

4.3 實踐科學發展觀的需要

在實踐科學發展觀的過程中，最重要的一點就是要做到以人為本，對人類與自然的關系進行有效協調，使人類和自然能夠和諧相處，通過相互協調，不僅可以推動人類社會的發展，而且對保護我國土地資源也有重要的意義。