中國民間外交：現狀、思考與建議

王新華

摘 要：中國民間外交服務國家總體外交成效顯著，在新時期呈現主體多元、形式靈活、新生力量踴躍參與等新特點。同時，現行民間外交體制機制和管理方式相對滯后，對傳統民間外交機構缺乏政策引領和規劃協調，對新興民間外交力量認識和引導不夠，對民間外交的能力建設重視和投入不足。加強和改進民間外交工作正當其時。國家和政府要加強頂層設計和戰略規劃，建立統籌協調機制，研究制定管理制度，依法規范管理，重視并加強民間外交能力建設，積極探索建立具有中國特色的大民間外交模式。

關鍵詞：中國民間外交;國際關系;中國外交;國家利益

中圖分類號：D82 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）10-0072-03

早在1957年，周恩來就指出“中國的外交是官方的、半官方的和民間的三者結合起來的外交”。政府外交與民間外交相輔相成是新中國外交的一大特色。我國民間外交在不同歷史時期為增進中國與世界相互了解、促進中外友好關系和互利合作、維護和拓展國家利益、提升國際形象等發揮了獨特作用。近年來，隨著中國經濟社會的快速發展、綜合實力持續上升和參與全球化進程加快，中國民間外交蓬勃發展，其地位和作用日益凸顯，在服務國家總體外交方面取得顯著成效。中國民間外交打上了鮮明的時代烙印，呈現出主體多元、形式靈活、新生力量踴躍參與等特點。同時，面對新形勢新要求，中國現行民間外交體制機制和管理方式相對滯后，不能完全適應新時期中國特色大國外交的需要。筆者對新時期改進和加強中國民間外交工作進行了一些分析和思考，并嘗試提出了一些具體建議。

一、民間外交服務國家總體外交成效顯著，同時呈現鮮明的時代新特點

我國民間外交的目標和任務是隨著中國自身的變化及其與世界的關系性質而不斷發生變化。在新中國成立之前和初期相當長的歷史階段中，我國民間外交的核心任務和目標是軍事性和政治性的，而隨著改革開放的日益深入，我國民間外交的重心則逐漸向經濟和社會領域遷移。改革開放三十多年來，中國民間外交一直以服務國家改革發展穩定和中國特色大國外交為宗旨，緊緊圍繞黨和國家中心工作，以民促官、官民并舉，開展形式多樣、各具特色的民間外交活動，取得豐碩成果。同時，身處全球化和信息化時代的中國社會正在經歷深刻變革，中國公民社會的發展和成熟催生民間力量的覺醒，民眾越來越多參與民間外交。當前的中國民間外交呈現出如下鮮明特點。

（一）主體日趨多元，社會各界廣泛參與

關于民間外交的概念，官方和學術界有著多種不同的界定，其中較為普遍的觀點認為，民間外交是以民間形式出現，由民間組織、團體或人士承辦或參與的，直接或間接服務于國家外交需要的行為或舉動。有學者認為當代中國民間外交的理論基礎已經從國家本位轉變為社會本位，中國民間外交從形式到內容都實現了增量式發展，中國民間外交越做越大，逐漸向“大民間外交”轉變。

中國民間外交的參與主體日趨多元，逐漸形成以政府部門及有政府背景的傳統民間外交機構為核心，官方支持的群團組織為基礎，各種企業、學校、科研機構、媒體、基金會、城市、僑團、個人等新生態廣泛參與為外圍的官民并舉“同心圓”格局。中國民間外交對象既有外國政府官員，也有外國各行業、不同政治傾向的政黨、團體和個人。涉及領域涵蓋政治、經濟、貿易、文化、教育、衛生、科技、旅游、體育、宗教、藝術、環境、網絡乃至軍事安全等對外交往的方方面面。

中華全國總工會、共青團中央（全國青聯）、全國婦女聯合會、中華全國歸國華僑聯合會、中國人民對外友好協會、中國國際貿易促進委員會、國務院僑務辦公室（中國海外交流協會）、中國人民外交學會、國家漢語推廣領導小組辦公室（孔子學院總部）、中國民間組織國際交流促進會、中國公共外交協會等一系列機構和組織根據我國外交工作需要，承擔或參與對外民間交往活動，積極塑造國家形象，是我國開展民間外交的傳統主力軍。

（二）緊密配合國家中心工作，形式靈活多樣

中國民間外交工作，特別是政府部門主導的對外交往，體現了服務國內改革發展穩定和中國特色大國外交的宗旨，緊緊圍繞黨和國家中心工作展開。在配合國家重大外事活動或對外宣示重大政策方面，各民間外交主體通過策劃和組織論壇、展會、學術交流，以及實施民生項目等有特色、接地氣的民間外交活動，與政府外交舉措形成合力，充分發揮解讀宣講、增信釋疑、凝聚共識、擴大合作的作用。

在擴大對外人文交流方面，互辦國家年、語言年、旅游年及舉辦歡樂春節、四海同春等大型國際文化活動，合作出版刊物、拍攝影視作品和組織業界人員互訪，弘揚了中華傳統文化，提升了國家整體形象，并積極培育知華、友華、親華人士。截至2015年12月1日，中國已在134個國家和地區設立500所孔子學院和1 000個中小學孔子課堂。①在推進地方發展方面，迄今為止，我國有31個省、區、直轄市和463個城市同134個國家499個省州和1 539個城市建立了2 332對友城（省州）關系，②并舉辦了各具地方特色的對外交往活動，對增進人民友誼，促進領域交流合作、帶動當地經濟社會發展發揮了主要作用。

我國的非政府組織（Non-Governmental Organization，簡稱NGO）在有關部委的協調指導下，積極參與聯合國系統和有影響的國際NGO活動，并承辦或參與二十國集團峰會等重大多雙邊活動的配套民間活動，發出中國民間聲音。此外，有關機構還通過派遣援外醫療隊，實施援外項目，以及引導六千多萬海外僑胞發揮友好使者作用等方式，不斷拓寬民間外交渠道，厚植友華人脈基礎。

（三）民間踴躍參與，成為重要新生力量

社會形態的多元化和民眾參與意識的增強，催生了我國民間組織的快速發展。截至2015年底，在民政部登記注冊的NGO共有66.2萬家。③這些NGO吸引大量民眾參與，一些NGO積極開展對外交流活動，開始在國際上嶄露頭角。廣大民眾和民間組織通過不同的方式和渠道參與對外交流，積極維護國家利益和尊嚴，增進人民之間的友誼和了解。

截至2015年12月，國內網民規模達到6.88億。草根網民利用“博客”“微信”和全球社交媒體“臉書”“推特”，密切關注全球事務，即時參與觀點辯論，及時傳播中國民間聲音。各領域專家學者也紛紛利用新媒體表達中國觀點，積極宣傳中國的體制優勢、核心價值、發展經驗和治國理念。

越來越多青年志愿者走出國門，參與海外救援和扶貧活動，展現國際人道主義情懷。出國游客和留學生的規模迅速擴大，2015年中國出國游客1.2億人次，④出國留學生52.37萬人，其中公派出國留學生2.59萬人，⑤他們大多樂于與當地民眾交往，展示中國人民的勤勞智慧和精神風貌。姚明、郎朗、馬云等一大批有國際影響的公眾人物活躍在民間外交一線，成為中國“民間大使”乃至“國家名片”。

二、中國民間外交工作面臨的突出問題

中國民間外交蓬勃發展的階段，也是由“自在”向“自為”轉型的階段，傳統民間外交機構發揮主力軍角色的同時也面臨挑戰與創新壓力，新興民間外交力量不斷涌現，為民間外交既帶來新活力，也帶來新問題。面對中國民間外交的參與主體、目標、任務、方式和平臺等各層面多元化的新形勢，現行體制機制和管理方式變得滯后，暴露出一些短板和問題，尚不能完全適應新時期中國特色大國外交的需要，主要體現在以下幾個方面。

（一）對傳統民間外交機構缺乏政策引領和規劃協調

民間外交理論和政策研究相對滯后，缺乏國家層面的主動規劃和設計，沒有形成統一政策。傳統民間外交機構隸屬國家行政管理體系，經多年歷史沿革，形成了單位雖多但職能同質性強的狀況。由于缺乏明確的政策引領和有效的統籌協調機制，基本上處于各自為戰的局面，資源分散，總體效果打折扣。一些機構之間分工不明、責任不清，出現相互“踩腳”的現象。例如做國外前政要工作，就涉及外交學會等數家不同單位，各省市的民間組織也在積極參與，相互協調和計劃性不夠，甚至出現外國前政要頻繁來華“撈金”的情況。另如我國派出的青年志愿者近3.6萬人，由教育部等數家單位分別組織實施，過于分散而集中不夠。

（二）對新興民間外交力量認識和引導不夠

新興力量良莠不齊給民間外交的發展帶來不利影響。由于政策引導缺失、經驗欠缺，民間外交力量存在一些方式和行為的無序性，甚至產生損害和干擾，影響了國內外公眾對我國民間外交的認知。長期以來，基層民眾缺乏有效對外溝通和交流渠道，但新興網絡載體和平臺彌補了這一不足，大量新興群體不斷涌現，例如新媒體人、意見領袖、環保主義者、志愿者等，他們通常是公眾輿論和國際輿論的塑造者，可以在民間外交中發揮重要的積極作用。同時，許多NGO開始同外界積極接觸，主動參與民間外交活動，他們有一定的人脈關系和資源實力，充滿熱情，但在準確把握民間外交工作方向上有困難。如何加強對新興民間外交力量的研究和引導，既保持其民間性、草根性，又強化其正能量，提高對外做工作的效果，是一個迫切需要研究的課題。

（三）對民間外交的能力建設重視和投入不夠

新時期的民間外交工作對從業人員提出了更高的新要求。不少民間外交從業人員對國情世情了解不夠，知識面較窄，綜合素質有待提高。由于國家在人、財、物方面的保障不足，制約了一些機構參與民間外交活動的能力。國內NGO和普通民眾參與民間外交還處于起步階段，國家在政策、資源上的支持力度有限，一些NGO、社會團體和個人易被外國政府或非政府組織誘拉利用，一些機構成長乏力，缺乏國際影響力。同時，我對民間外交的總結和理論提升不夠，對國外好的經驗推廣不夠，民間外交理論研究和智庫建設相對滯后。

三、加強和改進民間外交工作的總體思路

黨的十八大以來，中國向世界宣示“中國夢”和新型“義利觀”，豐富和發展了中國特色的大國外交理論，也為中國民間外交的發展提供了新的指導思想。“中國夢”這一更加平民化和人性化的表述，一開始瞄準的就是向世界講述中國、中國人的故事和中國人民追求的夢想。新型“義利觀”則突出了中國追求與國際社會共贏的理念，傳承了中華優秀傳統文化，對民間外交是一種具有指導性的價值理念。隨著中國的和平發展，外界希望加強與中國的交往，了解中國發展道路和治國理政方式，或學習借鑒中國經驗。同時，中國的和平崛起也面臨越來越復雜多變的國際環境。西方戰略疑慮和焦慮感上升，在國際上炒作各種涉華負面論調。周邊和部分發展中國家對中國發展壯大心態復雜，涉華輿論出現不友好雜音。

民間外交側重于做人的工作，具有官方外交不可替代的民間性、自發性、草根性和滲透性等特征，其“潤物無聲”“細水長流”“厚積薄發”等特點，使其成為爭奪國際話語權和塑造影響力的重要手段。中國民間外交的工作重心已經明顯由經濟利益轉向以維護國家形象、提高國際話語權和增強國家軟實力為主的新領域。在全球化和網絡信息化時代，面對復雜的國際環境，民間外交不再是退而求其次的被動選擇，也不僅僅是在官方外交遇到障礙之后才不得已采用的權宜之計，民間外交已成為一種立足長遠、積極主動的戰略選擇。民間外交發展正當其時，迎來新的歷史性機遇。

新形勢下，中國民間外交工作應確立如下指導思想：認真貫徹落實黨的十八大和黨的十八屆三中、四中、五中全會以及中央外事工作會議精神，從戰略高度認識民間外交在中國特色大國外交中的重要意義，加強頂層設計和戰略謀劃，完善體制機制，優化戰略布局，創新方式，整合資源，加大投入，積極探索建立具有中國特色的大民間外交模式，讓民間外交更好地服務于黨和國家中心工作，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢營造有利外部環境。

四、加強和改進民間外交工作的具體建議

基于對中國民間外交現狀的上述分析，相關政府部門應在進一步摸清家底的基礎上，按照民間外交參與主體的不同功能和特點，因類施策，分級管理，注意保持民間外交力量的草根性和民間性，促其釋放更大活力。對傳統民間外交機構加強政治引領和統籌協調，著重發揮其作為民間外交主渠道、主力軍作用;對NGO和社會團體加強政策指導，積極培育民間外交的中堅力量;對普通民眾加強素質教育和價值觀引領，使其成為民間外交的重要補充。通過不斷實踐創新，逐漸構建起全方位、多渠道、寬領域的大民間外交新格局。有關具體建議如下。

（一）加強規劃協調

首先，要集中各方智慧，發揮各方力量，加強戰略研究和頂層設計，從國家層面研究制定中國民間外交中長期規劃，優化戰略布局，突出工作重點，進一步提高民間外交的規劃性、針對性和有效性。當前應建立一個跨部門的協調機制，統籌各方資源，及時溝通信息，加強政策指導，提高工作效果。同時，要重視并加強民間外交理論研究，借助高校智庫或民間研究力量，不斷總結、豐富和完善中國特色的大民間外交理論，努力打造中國民間外交高端智庫，為民間外交發展提供理論和智力支持。

（二）加強規范管理

研究制定相關管理制度，進一步明晰各民間外交機構的角色定位和職能劃分，淡化對外官方色彩。按照有關管理規定，加強對我國NGO的協調指導和規范管理，在合法性身份賦予、有效突破資源瓶頸、提高國際交往能力等方面給予政策扶持。按照“以我為主、為我所用”的原則，分層級穩妥開展與國外“敏感”NGO的接觸聯系。加強海外志愿者項目的品牌建設，理順并形成更加有效派遣機制。加強境外中資商會建設，引導“走出去”的企業規范經營行為，自覺履行社會責任。加強對網絡輿論的引導和監管，建立自律和他律機制，并通過創建社交網站、培育正能量的民間網絡外交力量、強化議題設置等方式，積極營造網絡正面“輿論場”。

（三）加強能力建設

加強政策宣介、指導和培訓，提高公民的民間外交意識及文明素養，將我國人口資源優勢轉化為民間外交的有生力量;對具有國際影響力的社會知名人士加強引導，努力培育更多“民間大使”;推進民間外交相關學科建設，在具備條件的高校和科研院所開設專業課程，加快培養高層次專業人才。

加大投入，優化資源配置，強化對主要民間外交機構的人、財、物保障，著力打造我國“旗艦”民間外交組織;探索以政府購買服務方式賦予民間機構和組織實施援外項目的資格;探討設立民間外交專項基金及各類企業和社會基金，鼓勵社會各界開展民間外交活動。對地方特別是沿邊省份主辦的民間外交活動，視情況給予資金和政策支持。

參考文獻：

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