論地方政府在新型城鎮化進程中的重要作用

魏海南 沈海軍

摘 要：新型城鎮化是我國全面建成小康社會和實現現代化的必由之路，而地方政府在新型城鎮化建設中的作用舉足輕重。但目前地方政府在新型城鎮化建設中存在著諸如管理缺失、行政不作為、服務意識薄弱等問題。因此，地方政府必須在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設等方面認真扮演好其角色，發揮其主導作用。

關鍵詞：地方政府;新型城鎮化;全面建成小康社會

中圖分類號：D63 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）10-0053-03

新型城鎮化是以城鄉一體、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。中共中央、國務院印發的通知《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確要求各級黨委和政府要進一步提高對新型城鎮化的認識，全面把握推進新型城鎮化的重大意義，切實推進新型城鎮化沿著正確方向發展。由于地方政府是推動新型城鎮化建設的重要主體，所以，地方政府能否扮演好其角色并發揮其應有的作用直接關系到《規劃》提出的推進新型城鎮化建設的各項任務能否落到實處。

一、地方政府在推動新型城鎮化過程中的重要職責

（一）推動城鄉一體化建設

城鄉一體化是新型城鎮化的重要標志。而城鄉一體化不是自然而然形成的，它需要地方政府有意識、自覺推動。新型城鎮化是城鄉一體化的助推器，它從戶籍制度改革和土地流轉制度入手，目的是改善城市與農村“二元結構”狀況，并要求地方政府采取相應的合理政策，實現消除“城鄉二元結構”的目標。許經勇教授指出“從戶籍制度的供給者即政府的角度考慮，要進行戶籍制度創新其所付出的代價，不僅包括他們為此付出的勞動，還包括因戶籍制度創新可能帶來的利益或收益的減少。”[1]不言而喻，戶籍制度改革是影響政府推進城鄉一體化的動因。另一方面，地方政府關于土地資源的開發利用，需要制定符合城鄉一體化發展的政策。正如黨的十八屆三中全會提出的：“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。”[2]地方政府積極推動土地流轉制度的實施，轉變農村土地的利用方式，使土地資源集約化經營，不僅可以提高土地資源的利用率，而且為機械化大生產提供了發展空間。因此，地方政府作為城鄉建設的規劃者，把城鄉規劃的任務放在首位，是逐步消除城鄉二元結構，達到共同富裕的重點。

（二）實現了資源集約化利用

新型城鎮化建設對資源的利用率、綠色循環產業鏈的發展提出了新要求，為此，地方政府在城鄉經濟發展中起著重要的調控作用。地方政府按照城鎮化標準合理利用土地資源，對有需要規劃的區域進行精確預算。此外，為了增添城鎮的發展活力，地方政府適當引進一些科技創新型產業，使引進的產業遵循綠色、可持續的發展理念，從而在一定程度上帶動城鎮的有序發展;地方政府鼓勵小微型企業做大做強，并給予政策扶持，以實現人力、物力、財力的集約化為目標。在部分耕地的開發過程中，地方政府與擁有土地使用權的農民進行協商，爭取土地的使用權，并且為農民提供相應補償。政府更不應以GDP的快速增長來表明城鎮化的發展水平，導致城鎮化建設呈現畸形化發展狀態，致使人民的生活水平與新型城鎮化的標準不同步。

（三）改善農村生態環境

生態環境的改善是新型城鎮化的首要任務，它涉及城鎮化在時間和空間上的發展限度，因此，增強地方政府的生態保護意識尤為關鍵。隨著經濟發展水平的逐漸提高，農村的生活狀態和生活結構發生許多變化，住房條件得到改善，物質生活資料越來越豐富，但與此同時，也產生了相應的環境問題。例如：生活污水的排放、垃圾的隨亂丟棄等問題，伴隨著城鎮化的發展步伐，影響了城鎮化的發展質量，在一定階段上有阻礙城鎮化發展的可能性。地方政府有意識地改善農村環境，投入資金用以農村的基礎設施建設，增加街道綠色植被的覆被率，加強對村民環境衛生的宣傳教育工作，使村民注重街道衛生、整潔的重要性，為農村向新型城鎮化的轉變打下良好基礎。黨的十八屆五中全會提出：“堅持綠色發展，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展現代化建設新道路，推進美麗中國建設為全球生態安全做出新貢獻。”[3]所以，地方政府樹立保護優先的發展理念，加大對環境治理力度，以環境質量為發展核心，摒棄“先發展后治理”的觀念，有助于農村堅持走可持續發展之路。

（四）促進農村社會和諧

農村社會的和諧有序是新型城鎮化的發展要義。地方政府始終秉持以人為本，以人的城鎮化為發展目標，堅持人與自然、人與社會、人與人的和諧發展。農村社會的治理方式主要是通過村民委員會來執行，村委會是村民表達言論的基本途徑，它是村民自我管理、自我教育、自我服務的渠道。地方政府加大對村委會的扶持力度，完善農村的基礎設施建設，鼓勵村民積極參與農村建設的各項活動。“十二五”規劃綱要指出，建立健全基本公共服務體系，提升基本公共服務水平，推進基本公共服務均等化，努力使發展成果惠及全體人民[4]。地方政府強化公共服務意識，傾聽和關注民生，加大對社會保障體系、醫療服務、城鄉義務教育、養老措施等方面的經濟投入，解決城鄉流動人口的就業問題、農民工子女入學教育問題以及農村人口的戶籍轉化問題等，使各項基本公共服務建設符合新型城鎮化的要求與標準，從而形成社會和諧共融的良好局面。

二、目前地方政府在新型城鎮化建設中存在的問題及其對實現新型城鎮化的不利影響

（一）管理缺失

地方政府最基本的職能是管理與服務，在城鎮化建設中，地方政府對農村的管理作用是十分重要的，它涉及農村發展的方方面面，對農村發展城鎮化產生了深遠影響。由于我國自古以來就是以自給自足的小農經濟為主體的國家，農民對土地有著相當大的依賴性。一直以來，農村的發展路徑主要是靠土地為生。但是，隨著城鄉一體化的不斷推進，城鎮建設用地持續向外擴張，一定程度上加緊了農村土地的利用范圍。同時，為了提高城鎮化的規模，增加城鎮建筑物的覆被率，地方政府不惜采取毀壞具有文化特色的古建筑物的方法，致使城鎮化朝著畸形的方向發展。據統計，全國近一百二十個國家歷史文化名城中，有近一半城市的歷史文化街區不合格，甚至有近二十個城市已經沒有歷史文化街區[5]。大力改造城區建筑物并沒有不妥的地方，然而，過度追求城鎮化的發展速度，不重視發展質量，最終導致城鎮化失去發展活力和動力。正如吳敬璉先生指出的，中國城鎮化存在效率低下這一問題，尤其是通過大拆大建盲目進行造城運動來推進城鎮化，城市建設資源浪費嚴重，城鎮化代價太高[6]。種種現象表明了農村在城鎮化建設中存在的社會問題，這一社會問題的產生，一方面是農村現有發展格局的限制，以及對城鎮化的建設缺乏積極性，固有的小農意識與現代市場經濟相沖突;另一方面是地方政府的管理缺失、管理失靈。在建設的過程中，不了解農村存在的具體問題，使規劃與具體實踐相分離，甚至不符合農村的具體狀況，造成盲目的大拆大建，不僅阻礙新型城鎮化的發展進程，而且政府的公信力得不到保證，城鎮化建設停滯不前，政府失去凝聚力和創造力，社會財富呈現分散化狀態，阻礙了實現全面建成小康社會的奮斗目標。

（二）行政不作為

所謂行政不作為主要是指行政主體不履行自己的職能，沒有充分發揮法定義務內的規定的一種情形。地方政府行政不作為現象嚴重影響到城鎮化的發展，對加快農村的城鎮化建設起到了阻礙作用。在農村，政府行政不作為主要表現在：第一，為了追求地區經濟的快速增長，引進一些資源消耗大、環境污染重的企業，使農村原有的生態環境遭到破壞，水污染、空氣污染、固體廢棄物污染等頻頻出現。然而，群眾對污染事件做出反應，政府相關部門對此卻置之不理，無視群眾的安全和利益。第二，在信息公開方面，政府內部的收支不透明、政務不公開，政府與群眾相脫離，中央提出的相關政策不能及時傳達給廣大群眾。按照《政府信息公開條例》的要求，對關乎公民、法人或其他組織利益的廣大群眾主動公開信息，是政府取信于民的基本保障。

（三）服務意識薄弱

政府的宗旨是為人民服務，“服務”在新型城鎮化建設中起到十分重要作用。現有地方政府在履行管理與服務時，凸顯出重“管理”輕“服務”的現象，尤其是政府公務人員在辦理公務過程中，對前來咨詢的群眾表現出一種不耐煩、不專業的態度，使“管理”與“服務”呈現出最大的張力。政府提出的關于城鎮化建設的各項規章制度，要求群眾嚴格按照規定辦事，以整齊劃一的方式進行管理，從中央政府到地方政府自上而下地管理模式，長期占據著主導地位。由于我國經歷了兩千多年的封建專制統治時期，階級觀念根深蒂固，因此，服務意識淡薄、對公共服務的認識不足是造成地方政府公共服務低下的主要原因。新型城鎮化要求地方政府從管制型政府向服務型政府轉化，而民眾對服務型政府的接受度也是備受爭議。在半月談雜志社與新華社新聞研究所聯合開展的“我心中的城鎮化”大型問卷調查中，66%的受訪者表示城鎮化進程中的公共服務供給無法滿足民眾的需求，其中有25%受訪者表示公共服務“與需求差距很大”，41%受訪者表示“與需求相比有差距”[7]。這說明實現城鎮化還需要政府增強服務的真實性、認可性。地方政府只有增強其服務意識，才能推動城鎮化的發展進程，反之，則會阻礙城鎮化發展，導致社會發展不平衡，政府失去公信力。

三、充分發揮地方政府在新型城鎮化建設中的主導作用

新型城鎮化發展的核心是以人為本，實質是人的城鎮化。地方政府作為公共利益的代表者，始終堅持黨的十八大提出的關于建設中國特色社會主義的宏偉目標，總體布局是經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體的協調發展，以五位一體為標準的新型城鎮化建設，要求地方政府認真扮演好其角色，發揮其主導作用。

（一）經濟建設

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第一次提出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”[8]。在新型城鎮化進程中，地方政府需要落實《決定》中政府和市場的關系問題。地方政府作為新型城鎮化的指導者，在經濟建設方面，適度放開政府的權力，打開市場的大門，使市場積極有效地發揮活力和作用，讓市場的資源配置作用達到極致，從而提高生產力。政府與市場相互依賴的發展模式是我國當前實施公共服務的最佳模式。因此，要提升公共服務水平，不僅要堅持政府的主導地位，而且要充分利用市場經濟的優越條件，發揮市場的決定性作用，從而提高社會各方面的積極性。地方政府充分利用農村的特色優勢，了解農村的經濟結構，同時，針對農村的經濟結構性質，引進能夠指導和推動農村經濟發展的企業。一方面，地方政府減少對企業的審批程序，放寬市場的準入限度，給予企業適度的發展空間和政策優惠，吸引外來企業的加入;另一方面，在引進市場機制方面，打破政府在公共服務方面的壟斷局面，改善公共服務的方式，提高公共服務的效率和水平。這一過程中，政府需要制定和完善相關的法律法規，規范市場的準入原則，明確公共服務的目標，積極引導和鼓勵群眾參與社會管理的自主性，健全整個社會的公共服務體系。政府只有發動廣大群眾參與建設和管理的積極性，發揮自身的職能作用，才能達到新型城鎮化的要求。

（二）政治建設

新型城鎮化是一項利國利民的政策，推動新型城鎮化的發展是地方政府的職責所在。新型城鎮化建設不同于以往的城鎮化建設，它旨在引導農村向著和諧有序、安定團結的方面發展，地方政府做好關于農村建設新型城鎮化的宣傳工作，讓農民了解和參與新型城鎮化的建設之中，保證農民在城鎮化建設中的利益。發揮農村自治組織的作用，在農村開展關于城鎮化建設的教育實踐活動，表明新型城鎮化對農村發展的重要性，以及對提高農村生活水平的重要意義;積極聽取和采納村民的看法和意見，讓農民切實體會到黨和國家的優惠政策，增強對城鎮化建設的熱情，主動投身于城鎮化的發展之中。黨的十八屆四中全會指出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”[9]地方政府以依法治國理念推動新型城鎮化的建設，落實頂層設計與摸著石頭過河相結合的政策，保障農村城鎮化發展的合理化、法治化，有利于穩定農村的政治局面。

（三）文化建設

文化作為上層建筑的重要組成部分，對新型城鎮化的發展提出了新要求，而農村的精神文化面貌是城鎮化建設的價值尺度，地方政府既要自覺地關注農村的文化生活，也要高度重視農村的文化建設。新型城鎮化在堅持統籌城鄉發展的目標時，要求地方政府不僅要重視城鎮實體建設，更要做好農村的文化傳承和保護工作;把農村的民間文化遺產保護好，發揮農村獨特的文化內涵。此外，政府注重對農村的教育投入，保證農村的基本文化水平，提高思想認識度，使農村建設沿著城鎮化發展軌道運行，實現生產發展、生活富裕、鄉風文明的社會主義新農村建設。

（四）社會建設

新型城鎮化強調人的城鎮化，它要求盡快促進農村人口向城鎮人口的轉化，地方政府完善社會保障體系，優化服務意識，使農村人口的社會保障水平與農村人口城鎮化相適應。地方政府首要問題是，確保農村人口的社會保險制度的完善程度，保證農村人口接受與城市人口同等的社會救助;其次是改善農村的醫療保險制度，提高農村人口的醫療投保比重，適度降低醫療保險的投保費用，增加農村人口住院的統籌基金報銷比例;最后是盡快將農村人口納入城鎮社會救助體系，以均等化的要求，使農村人口享受國家提供的各項福利政策，進一步增大城鎮化對農民的吸引力，實現農村人口徹底轉化為城鎮人口。

（五）生態文明建設

新型城鎮化是人與自然和諧相處的城鎮化，是不以犧牲環境為代價，換取單純經濟增長的城鎮化，它主張綠色發展、可持續發展的理念。近年來，農村水污染問題日益突出，水體渾濁、水質惡化、河流黑臭等現象，嚴重影響了農村向城鎮化、城市化的發展進程。為此，地方政府有意識地協調經濟發展與環境保護之間的關系，越來越成為新型城鎮化建設的重要標準。黨的十八大首次提出了“美麗中國”的執政理念;黨的十八屆五中全會將“美麗中國”納入“十三五”規劃。習近平總書記指出，要正確處理好經濟發展同生態環境保護的關系，“既要青山綠水，也要金山銀山”。牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念。

參考文獻：

[1]許經勇.新型城鎮化有賴于戶籍、土地制度改革同步進行[J].學習論壇，2013（7）.

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[3]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[N].人民日報，2015-10-30（1）.

[4]“十二五”規劃改善民生建立健全基本公共服務體系[Z].

全國政協十一次四次會議，2011-03-05.

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[6]吳敬璉.城鎮化效率問題探因[J].金融經濟，2013（6）.

[7]公共服務缺失：城鎮化短板[N].新華日報，2010-12-24.

[8]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報.2013-11-16（1）.

[9]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-24（1）.