中心城市突發事件信息識別與共享機制研究

何力

【摘 要】城市突發事件信息識別與共享機制是突發事件研究的熱點之一，文章從城市突發事件信息識別共享機制主體的層次，城市突發事件信息識別共享機制多元主體概念和構建障礙，信息識別共享機制平臺的構成，信息識別共享機制資源流組織交流模式，基于互聯網信息的城市突發事件共享機制信息識別等5個方面進行了探討。

【關鍵詞】城市突發事件；信息識別；共享機制

【中圖分類號】G206 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2016）10-0013-03

0 引言

南京是江蘇省的省會，是江蘇省政治、經濟、文化中心。近幾年，南京城市化進程加快，導致突發性公共事件頻頻發生，如2005年2月漢中門天然氣爆炸事件、2008年1月的暴風雪災、2009年6月30日張明寶醉駕特大車禍、2010年7月18日南京棲霞路塑料四廠因丙烯泄露發生的爆炸事故、2011年7月18日的南京特大降雨等。除此之外，因征地拆遷引發的群體性事件及企業退休軍轉人員為其身份問題不斷群訪集訪等，都對城市的應急能力提出了挑戰。建立健全中心城市（以南京為例）突發事件識別及共享機制，是通往“和諧南京”和“平安南京”的必由之路。

1 應急系統建設

在應急系統建設方面，國內外有很多城市已經建成或正在建設類似于應急管理平臺的應急指揮系統，有特色的應急系統包括芝加哥應急指揮系統、南寧應急指揮系統、廣州110應急指揮系統、上海應急指揮系統、成都應急指揮系統。目前，國內很多城市在應急管理平臺建設上重研發、輕應用，特別是在突發事件信息識別及共享機制研究方面研究不夠，沒有體現出信息化、技術化的優勢。

2 相關理論綜述

隨著互聯網的廣泛使用，互聯網環境中信息的大眾高參與性、傳播高速性促進了城市突發事件的爆發。但互聯網信息的海量、光速碎片、去中心化使得憑突發事件處理專家個人經驗和主觀判斷難以處理。因此，如何從互聯網信息中識別突發事件成為城市突發事件管理研究中新的、亟須解決的問題。到目前為止，缺乏對互聯網環境中以互聯網信息為信息源的城市突發事件識別的理論研究。陳靜從協同創新的視角，重新審視福建省現有的應急管理機制，分析其中存在的實際問題，并從應急預警機制、聯合響應機制、資源整合保障機制、權力問責監督機制和信息溝通共享機制等5個方面，探尋基于該視角下如何構建應急管理機制[1]。李成亮認為政府應急管理中的協調聯動能力的不足成為提升我國政府部門突發事件應急管理能力的一個瓶頸[2]。夏志杰分4個方面對社會化媒體信息在應急信息共享中的應用、信息傳播、知識提取及信息內容信任問題進行了研究，每一部分都指出了目前的研究進展、研究不足及未來的研究方向[3]。

3 目前中心城市應急管理中的主要問題

3.1 “一案三制”任重道遠，急需解決橫縱

從宏觀的應急環境來說，首先缺乏的是統一的突發事件管理法律制度。沒有憲法框架中統一的公共突發事件管理法律，也沒有統一的突發事件管理法。只有戒嚴法、國防法、防洪法、防震減災法、傳染病防治法等單行法律。單行的法律只能適用于特定突發事件的處理，一旦突發事件產生的原因復雜，向多個災害方面蔓延，這樣就很難形成統一、集成化的指揮機制。現行法律對政府在公共突發事件作為中多采取緊急措施的政府授權及公民權益確定得不夠清晰，留下了很多法律隱患。

目前，南京市政府已經制定了應急總體預案，涉及公安、消防、安監、人防、衛生、地震、水利、交通、市政、醫療等職能部門，各部門分別制定了相應工作預案體系，但均處于各自為戰的狀態。而應急業務的特點需要橫向聯系，縱向統一指揮，信息共享很重要。而現狀是重復投資、信息隔絕，形成了多個“信息孤島”，不利于政府全面掌握信息、得不到有效的決策支持，削弱了政府的決策與指揮能力。

3.2 急需建立應急管理平臺

南京市雖然成立了應急指揮辦公室，但目前各項設施還在建設完善過程中，主要還是依賴現有的行政設施。各個部門還無法獨立完全承擔起應急總體指揮中心的任務。對一些重大、特大緊急事件的處理還是由市委、市政府牽頭倉促組建臨時機構，并在公共突發事件事件解決后便解散或名存實亡，這樣導致的后果是對城市中的應急管理缺乏統一的機構設置、專業的人員與裝備、系統的資料研究與經驗積累，導致對緊急事件處理貽誤戰機、效率低下，有時反而帶來事態的惡化。因此，建立應急管理平臺（市應急指揮中心）刻不容緩。

3.3 應急管理處置尚需集中

南京市各部門根據不同的職能定位與機構隸屬，擁有各自的專業應急管理機構，比如“110”、“119”、“122”、“120”、水電氣、安監、環保等專業系統。但是這些職能系統之間只存在點對點間因為業務關系發生的獨立連接，并沒有形成實際意義上的互連與互通，很難實現信息網絡化、準確共享，會產生各自為政、政令不通的弊病。這不利于市政府全面掌握信息和進行有效的決策，削弱了政府的決策指揮能力。

3.4 各應急信息系統有待進一步整合

經過南京市政府多年的大力投入，南京市的各職能部門應急系統建設已經取得了十分突出的成績。但是，從應急需求的高度來說，在信息化水平與資源整合方面還有較大的提升空間。首先，應急信息系統不能互聯互通、不能實現資源共享；其次，全市應急信息化建設缺乏統一規劃，各單位重復建設應急系統、數據庫，格式各異，標準不一，沒有能夠形成全市在公用信息平臺、空間地理、經濟、專家等領域的應急資源數據庫，導致“信息孤島”現象嚴重，從而無法為應急指揮提供及時、準確的決策支持，難以有效地應對突發性事件。

3.5 突發事件預警不足

盡管目前對城市突發事件預警的機理、系統構建、指標體系的研究都比較深入，但這些研究還存在以下不足：①多在某一方面對預警著力探討，忽視了突發事件識別方法的動態性和協同信息識別的多元主體性，而突發事件中非常規突發事件的高風險和低概率從而導致某種程度上海量的信息識別更需強調多部門、多層次及非政府組織的協同式合作共享；②現有的預警研究多局限于本地區、本系統內部的經驗總結，沒有形成開放的、跨城市群之間的知識供給體系，顯性信息識別知識利用充分，隱形信息識別知識利用不足；③現有的危機識別研究多使用靜態的、主觀經驗相關的識別方法，缺乏對互聯網環境中城市突發事件識別方法的研究以及對互聯網信息的去碎片、中心化的研究。

4 應急管理平臺應具備的功能

市政府應急管理平臺作為應急管理工作的基礎支撐，應具備日常值守應急和處置突發公共事件2種職能，應急業務可分為常態業務和非常態業務。常態業務指沒有突發公共事件發生時的普通應急管理，而非常態業務則反映了突發公共事件發生時的非常態業務。根據應急管理工作流程，常態業務主要是預防和應急準備工作，包括值守應急、應急規劃與平臺建設、預案管理、應急演練、應急培訓、科普宣教等業務；非常態業務涉及監測和預警、應急處置與救援、恢復與重建等過程，包括突發公共事件發生時的應急值守、風險源監測、風險隱患排查、分析研判、預警信息發布、職能輔助決策、指揮調度、應急資源保障、恢復重建和應急評估等業務。其中，常態和非常態業務均涉及值守應急、風險分析、預測預警和應急資源保障。

5 基于平臺的突發事件信息識別與共享機制的幾個要點

5.1 城市突發事件信息識別共享機制主體的層次

江蘇省級突發事件信息識別主體，主要包括省級相關職能部門（如公安廳、水利局、無線電管理局等）、各城市突發事件管理相關職能部門、各城市下的區及縣級市突發事件管理各職能部門、街道級別突發事件管理各職能部門、各種專業協會和非政府組織層次、互聯網信息主體。

5.2 城市突發事件信息識別共享機制多元主體概念和構建障礙

城市突發事件多元主體是指以物理區域為網絡單元，它通過組織結構創新以簡化公共部門內部正式化結構，弱化層級制度，代之以臨時性動態的協作組織，使得公共組織對外部環境的變化更敏感、更具靈活性。城市突發事件多元主體構建障礙主要包括2個方面：一是城市突發事件多元主體都擁有自己的信息識別方式，依托于不同的組織模式；二是城市突發事件多元主體信息識別案例處理上的技術障礙。

5.3 信息識別共享機制平臺的構成

信息識別平臺采用可擴展式論壇方式；動態盟主模塊是指平臺初始可根據省內城市處理各種突發事件的處理能力的強弱，設置盟主管理特定類論壇；動態專家模塊是指平臺初始根據省內知名學者專家處理各種突發事件的處理能力的強弱，設置專家管理特定類咨詢博客；信息識別知識整合模塊是指將信息識別案例按照物理路徑進行整合、建構、編碼，以實現有序化；基于激勵機制的主體評價模塊是指對參與的各主體每年進行評優打分并給予一定的獎勵；社會參與類模塊是指各種專業協會和非政府組織層次參與城市物理區域信息識別并給出相關建議（如圖1所示）。

5.4 信息識別共享機制資源流組織交流模式

這里我們建議采用目前已被實踐證明較為可靠的以下幾種技術來實現信息識別共享機制資源組織交流，即論壇（BBS）+博客（BLOG）+即時通信工具（IM）+社交網絡服務（SNS）+分眾分類（Tag）+微博（MICRO-BLOG）的信息資源組織模式。該模式是一個開放式的、可以實現多主體信息資源優化配置的模式，使得城市突發事件多元主體之間的相關性和用戶之間的交互性大大增強。

5.5 基于互聯網信息的城市突發事件共享機制信息識別

研究突發事件識別共享的互聯網信息處理方法包括篩選（Fi）、驗證（Va）、中心化（Ce）、吸取（Ab）。①研究互聯網信息的篩選（Fi）方法，篩選互聯網元素以及之間的關系。②研究突發事件互聯網信息的驗證（Va）方法，以獲得互聯網信息的可信性測度，解決互聯網信息的真實性問題。③以突發事件主體的特性（O）為信息中心化的標準，研究互聯網信息的中心化（Ce）方法，以獲得互聯網信息的中心性測度。④信息吸取（Ab）分為同化信息吸取和順應信息吸取。

參 考 文 獻

[1]陳靜，石殊妹.福建省突發事件應急管理機制——基于協同創新視角[J].管理觀察，2016（21）：62-66.

[2]李成亮.突發事件下政府部門應急聯動機制研究[D].合肥：安徽大學，2016.

[3]夏志杰，吳忠，欒東慶.基于社會化媒體的突發事件應急信息共享研究綜述[J].情報雜志，2013（10）：122-126，121.

[責任編輯：鄧進利]