本輪天津市土地利用總體規劃實施保障措施相關問題及建議

王晶

摘 要：本輪土地利用總體規劃在土地管理工作中發揮了重要作用，但在實施過程中也遇到了許多新情況和新問題。土地利用總體規劃實施保障體系包括土地利用分區和分區管制措施、土地整理復墾、荒地開發與中低產田改造等內容，其中的核心部分是土地利用分區和分區管制措施，通過分析國土資源部和天津市土地利用總體規劃調整的相關政策，闡述了土地利用總體規劃實施中可能出現存在的問題，簡述從各角度完善規劃調整的管理措施及實施方法。

關鍵詞：本輪規劃 完善規劃措施 土地利用

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2016）04（b）-0097-02

1 本輪規劃執行情況及制定的相關保障措施

2010年7月，國務院批復實施《天津市土地利用總體規劃（2006-2020年）》（以下簡稱“《規劃》”），《規劃》的實施，在加強土地宏觀調控、嚴格保護耕地、促進建設用地集約節約利用等方面起到了積極的作用，有力地保障了天津市經濟社會快速、持續、健康發展。

“規劃實施保障措施”作為《規劃》中十分重要的獨立章節，分別從規劃控制、公眾參與和民主決策、制度建設、經濟手段、預警機制、動態監管、節約集約評價、實施評價等8個方面制定了本輪規劃實施保障的具體措施。文章將結合本輪規劃的執行情況分析規劃實施保障措施在規劃實施期間發揮的作用。

1.1 本輪規劃制定的相關保障措施

為保證規劃期末耕地與基本農田目標的實現，本輪《規劃》提出了建立耕地、基本農田保護的經濟激勵機制，將耕地保有量和基本農田保護面積作為一般性財政轉移支付額度的重要依據，建立包括耕地占用、補充耕地等土地利用預警機制和對耕地的保護、開發、占用及整理的動態監測系統等一系列措施，這些措施的制定及執行不但有效保護了耕地和基本農田，而且調動了農民種田的積極性，實現了規劃目標。

為保證規劃期末各項建設用地指標控制在規劃目標以內，《規劃》提出了建立目標責任制、建立“規劃-計劃-項目”管理制度、建立指標預留機制、強化預審制度、完善征地制度等措施，使建設用地審批科學化、規范化，在保障機場二跑道項目、東疆港、濱保高速公路等一批重大的基礎設施項目用地的同時，還確保了天津市建設用地總規模、城鎮工礦用地規模均未突破規劃目標，但由于天津市部分區縣城鄉建設用地規模已超出規劃目標，需進一步在此次保障措施中探尋解決方案。

為實現天津市建設用地節約集約高效利用，在本輪《規劃》編制之初，提出適當提高土地稅費占房產稅負的結構比例、建立分類對各區縣進行土地集約利用考核體系與標準等措施，這些措施的提出與執行，使天津市人均城鎮工礦用地控制在132 m2，實現了本輪《規劃》人均城鎮工礦用地控制目標，但土地利用強度和效率等方面在全國一線城市中還處于中游水平，還需進一步加強相關措施建設。

此外，為保證《規劃》可以按照既定目標有效實施，《規劃》還提出了制定《天津市土地利用總體規劃實施管理辦法》以保證土地規劃各項流程規范進行。建立土地利用總體規劃公告制度、建立行政信息公開制度等進一步優化管理程序，確保規劃的有效實施。同時還提出了建立土地利用預警機制、利用土地規劃管理信息系統強化動態監管、開展規劃實施評價和決策分析輔助工作，確保本輪規劃執行的科學性、嚴謹性、準確性。

《規劃》實施以來，天津市依照實施保障措施要求，嚴格依據土地利用總體規劃實施土地用途管制，加大了對違法用地管理力度，同時對耕地的保護、開發、占用及整理等情況進行全面檢測，做到了“地動人知”，使得規劃空間布局得到進一步優化，促進《規劃》確定的“兩城優化調整，濱海重點發展，西部協同發展，南北適度拓展，北端生態保育”的空間戰略形成。

1.2 本輪規劃存在問題

本輪規劃自實施以來，天津市在耕地保護、建設用地節約集約利用、指標控制、土地利用結構和布局優化完善等方面均較上輪規劃取得長足的進步，這與相關實施保障措施的制定及執行是密不可分的，但是本輪規劃還存在如城鄉復墾規模難以實現、城鄉建設用地突破規劃目標、節約集約用地水平不高等問題，下文將主要分析本輪規劃實施保障措施的執行情況，并針對以上問題結合外省市相關經驗提出建立相關保障措施的建議。

2 規劃后期進一步完善規劃實施保障措施的有關建議

土地利用總體規劃是指導土地管理的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制、規劃城鄉建設的重要依據。要貫徹落實土地利用總體規劃，需要構建完備的土地規劃實施保障體系，以保證規劃所確定的土地利用的規模、結構、布局等在空間上和時間上得以實現，從而使城市建設能夠高效、有序、持續地進行。本輪《規劃》已從法律、行政、經濟、技術等方面提出了相對完善的實施保障措施，但還存在諸多不足，建議從以下方面進一步完善。

2.1 進一步健全保障規劃實施的法律法規

《天津市土地利用總體規劃實施管理辦法》于2013年12月起實施，辦法對建設項目用地預審、建設用地審批、城鄉建設用地增減掛鉤項目入庫及其整體審批、土地整治項目立項涉及的規劃審查、規劃布局落實、規劃調整以及其他與土地規劃相關的管理活動進行了詳細規定，對指導規劃實施發揮了很好的實施保障作用，但該辦法是由市國土房管局印發，對其他相關單位涉及土地規劃的活動管控力相對不足。經調研，上海、廣東、浙江、河北等省市，均由省（市）政府發布該辦法，因此，為更好地發揮土地利用總體規劃的保障作用，建議由市政府發布該辦法，提高其約束力。

2.2 進一步完善保障規劃實施的行政措施

土地利用總體規劃實施要依靠行政手段來組織、指揮和監督，行政管理措施的優點在于集中的統一管理，具有較強的針對性，手段比較靈活。

建立對于規劃目標完成情況的年度考核標準和制度。以區縣政府為考核對象，依據《規劃》下達各區縣的規劃期末各項主要約束性指標、存量建設用地復墾指標，以及每年度區縣申請的新增城鄉建設用地指標，結合當年度變更現狀地類數據，于每年底對各區縣城鄉建設用地、耕地保有量、基本農田保護面積等指標的落實情況進行考核，當年土地規劃實施評價結果也納入考核，對于考核不合格的區縣限制其下年度規劃調整或核減下年度規劃新增城鄉建設用地指標。

2.3 進一步完善保障規劃實施的經濟手段

完善土地利用稅收調節體系。在加強耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅征收管理的同時，加大對建設用地取得和保有環節的稅收調節力度，適當提高土地稅費占房產稅負的結構比例，建立有利于節約和集約利用的土地稅收調節機制。提高土地利用效率，推動土地的節約集約利用，抑制土地市場囤積行為，防止建設用地過度擴張。

積極發揮稅收調節經濟的杠桿作用，調整天津市現有土地使用稅的區域等級和征收標準，按項目單位面積產出率、貢獻率實施差別化獎勵制度，增加企業低效用地持有成本，促進落后產能的淘汰和企業轉型升級。

2.4 進一步完善保障規劃實施的技術手段

基于現有土地規劃管理信息平臺，結合規劃實施期間出現的新問題，進一步擴展規劃實施動態監管相關功能。開發土地現狀變更、規劃管理、用地審批和土地登記等工作中涉及的指標管理、綜合統計分析、在線制圖、指標預警、動態更新、業務邏輯約束等功能模塊，將日常土地管理業務工作全部納入統一的信息平臺，充分挖掘、利用基礎數據，變死庫為活庫，為土地管理工作提供高效輔助決策支持，通過技術手段保障土地規劃有效實施。

探索建立基于開放標準、適合Web應用、松散藕合、便于信息共享和應用集成的土地規劃信息技術平臺，從技術層面實現土地規劃與城市規劃等相關規劃的協同管理。

具體而言，通過協同管理技術平臺，要實現不同規劃之間有限的數據共享和相互調用，各自權限下的成果數據動態更新，規劃應用系統之間非相關業務相互獨立，同時要建立相關規劃應用系統在業務交叉點上復雜的邏輯約束關系、協調處理方案、預警機制。

通過松散耦合、有限共享、權限不變、有效溝通的協同管理機制，可以消除各個規劃管理部門對于自身權力和資源掌控力削弱的顧慮，為“多規”有效銜接、協同管理創造有利條件。

參考文獻

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