人地掛鉤，確保1億人進(jìn)城落戶

朱雋

為實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，切實解決好1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的問題，國土資源部近日會同國家發(fā)展改革委、公安部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門，聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。

2018年基本建立人地掛鉤機(jī)制

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》確立了1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的發(fā)展目標(biāo)，提出探索實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的政策。

“建立人地掛鉤機(jī)制，既能實現(xiàn)對新型城鎮(zhèn)化的用地保障，也是對土地城鎮(zhèn)化的制約。”國土資源部規(guī)劃司副司長周建春說，“目前，我國城鎮(zhèn)化水平總體還不高，土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，不解決人的城鎮(zhèn)化，只有城市規(guī)模的盲目擴(kuò)大，會造成土地被大量占用和浪費。在全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，必須使城市發(fā)展與人口增長相適應(yīng)，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。這就需要建立人地掛鉤機(jī)制，實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)。”

《實施意見》提出，到2018年，基本建立人地掛鉤機(jī)制，形成部門聯(lián)動、上下銜接、有利于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建設(shè)用地供應(yīng)制度；到2020年，全面建立科學(xué)合理的人地掛鉤機(jī)制政策體系，區(qū)域和城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)布局更加優(yōu)化，土地節(jié)約集約利用水平顯著提高，為如期實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶提供用地保障。

實行差別化用地標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于進(jìn)城落戶人口人均用地標(biāo)準(zhǔn)問題，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，人均城市建設(shè)用地嚴(yán)格控制在100平方米以內(nèi)。據(jù)此，《實施意見》綜合考慮城鎮(zhèn)容納空間等因素，實行差別化的用地標(biāo)準(zhǔn)。

人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地不超過100平方米的城鎮(zhèn)，對于進(jìn)城落戶人口，按人均100平方米標(biāo)準(zhǔn)安排新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地；人均水平100～150平方米的城鎮(zhèn)，按照人均80平方米標(biāo)準(zhǔn)安排；人均水平超過150平方米的城鎮(zhèn)，按照人均50平方米標(biāo)準(zhǔn)安排。超大和特大城市的中心城區(qū)原則上不因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安排新增建設(shè)用地。

周建春表示，綜合考慮東中西部不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和自然條件的差異，以及非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移落戶人口和取得居住證的常住非戶籍人口用地需求，允許各省份根據(jù)實際對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，幅度控制在10%以內(nèi)。“這一標(biāo)準(zhǔn)既給予各地一定的靈活性，又能夠防止地方調(diào)整幅度過大、擠占生態(tài)用地和耕地。”

在土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)方面，周建春提出，要方便進(jìn)城落戶人口生產(chǎn)生活，優(yōu)先保障住房特別是落戶人口的保障房，以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等民生和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，合理安排必要的產(chǎn)業(yè)用地。

周建春介紹，2015年～2020年全國新增建設(shè)用地總規(guī)模約3900萬畝，其中進(jìn)城落戶1億人口的各類用地需求，初步估算為1200萬畝。如果按以往規(guī)劃編制方法，農(nóng)村流動人口按照城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的60%安排用地，1億農(nóng)村流動人口用地約為720萬畝。因此，從現(xiàn)行規(guī)劃看，土地供應(yīng)可以滿足進(jìn)城落戶人口發(fā)展用地需求。

在確保進(jìn)城落戶人口建設(shè)用地需求方面，《實施意見》提出，在土地利用總體規(guī)劃編制中要更加突出進(jìn)城落戶人口因素，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模；在制定三年滾動用地計劃和分解下達(dá)年度用地計劃時，充分考慮新型城鎮(zhèn)化和進(jìn)城落戶人口的用地需求，各省（區(qū)、市）要根據(jù)進(jìn)城落戶人口專項安排用地指標(biāo)，確保合理用地需求。

不得以退出“三權(quán)”作為進(jìn)城落戶條件

如何切實保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的權(quán)益，是《實施意見》的重點內(nèi)容。周建春說，要切實維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，現(xiàn)階段不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。要充分尊重農(nóng)民意愿，切實保障其合法權(quán)益。

與此同時，也要注意提高農(nóng)村土地利用效率。結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革試點的要求，允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，鼓勵農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，通過整理復(fù)墾，增加耕地面積。

周建春強調(diào)，耕地是我國最為寶貴的資源，“十三五”規(guī)劃確定的18.65億畝耕地紅線，必須守住。在實施人地掛鉤過程中，對已劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田不能隨意占用，要采取跳出去串聯(lián)式、衛(wèi)星城式發(fā)展，把好山好水好田融入城市、融入市民生活；要堅持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，建設(shè)用地要“管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量”，要劃定城市開發(fā)邊界，促進(jìn)城市緊湊、集約、高效、綠色發(fā)展。