“連片耕種”寫進2016年中共中央一號文件研究綜述

徐頑強 張紅方

摘 要：通過實地走訪調研、文獻研究等方法，按照按戶歸并集中、按戶劃片耕種、按戶連片耕種、湖北土地確權“沙洋模式”等四個階段，對連片耕種寫進2016年中央一號文件的全過程進行系統梳理，全面科學展現了“連片耕種”這一三農工作的重大創舉。

關鍵詞：一號文件；連片耕種；沙洋模式；研究綜述

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）12-0031-03

《中共中央國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》（中發[2016]1號）指出：“繼續擴大農村承包地確權登記頒證整省推進試點。依法推進土地經營權有序流轉，鼓勵和引導農戶自愿互換承包地塊實現連片耕種。”這是“連片耕種”首次寫進中共中央一號文件（以下簡稱“一號文件”）。“連片耕種”是沙洋縣的首創，寫進“一號文件”經歷了幾年的摸索，實踐有序深入，認識不斷提升，理論逐步完善。

一、按戶歸并集中階段

按戶歸并集中，這一概念最先出現在2014年。其創始人湖北省沙洋縣副縣長楊宏銀博士指出，按戶歸并集中是指在二輪延包基礎上，充分尊重農民意愿，以灌溉水源為基本參考依據，開展互換并地，以戶為單位按戶承包，實現土地連片“不插花”，有效解決了農村土地“分散化、碎片化”問題。

（一）確權試點早期：尚未安排按戶歸并集中

2014年3月13日，沙洋縣人民政府辦公室擬定《關于在馬新村、鄂村、童沙村開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作試點的報告》，報省確權辦審批，開始著手確權試點的籌備工作。2014年6月11日，縣政府副縣長楊宏銀組織召開3個試點村確權專題工作會議，了解試點村開展土地確權頒證存在的主要問題和困難。這個時期，沙洋縣還沒有結合土地確權登記頒證工作試點推行按戶歸并集中的意識。

（二）確權試點中期：臨時加入按戶歸并集中

2014年6月下旬，楊宏銀在毛李鎮三坪村調研，發現三坪村農民已經完成了按戶歸并集中，于是對三坪村做進一步調研，并撰寫《中國農谷重大制度創新：承包經營土地按戶歸并集中——湖北省沙洋縣毛李鎮三坪村調查報告》。2014年8月7日，《政府調研》刊發《沙洋縣毛李鎮三坪村承包經營土地按戶歸并集中的積極探索》，向全省推介三坪村承包經營土地按戶歸并集中經驗。2014年8月，《三農研究》刊發《承包經營土地按戶歸并集中——沙洋縣毛李鎮三坪村土地制度創新探索》，推廣三坪村承包經營土地按戶歸并集中經驗。進一步征求群眾的意見，在對確權試點方案進行調整的基礎上，2014年8月20日，中共沙洋縣委辦公室、沙洋縣人民政府辦公室印發《沙洋縣農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作實施方案》，方案明確推廣三坪村按戶歸并集中的做法。

（三）確權試點后期：全面推行按戶歸并集中

2014年8月27日，縣委副書記任清鋒、副縣長楊宏銀在毛李鎮三坪村召開按戶歸并集中現場會。會后，縣政府組建3個工作專班進駐拾橋鎮、馬良鎮、官鎮三個試點村，宣傳縣委、縣政府關于按戶歸并集中的試點精神，指導鎮、村確權專班全面推廣按戶歸并集中。

2014年9月，楊宏銀會同有關部門負責同志堅持2天一督辦的工作方式，實時掌握按戶歸并集中工作進度，及時總結工作推進中的好經驗，研究解決存在的問題。至2014年9月30日，三個試點村按戶歸并集中工作均取得了成功，完成率均在90%以上。

二、按戶劃片耕種階段

按戶劃片耕種的概念最早是由楊宏銀提出的。他認為，按戶劃片耕種是在落實土地集體所有權、穩定家庭承包權的前提下，放活經營權，以灌溉水源為基本參考依據，使農戶耕種土地連片且“不插花”。在這個時期，沙洋縣形成了以下五項工作成果。

2014年11月14日，《湖北今日重要信息》（第2063期）以《穩定承包權 放活經營權——湖北沙洋縣鄂村探索按戶劃片新模式》為題，向中共中央辦公廳專報沙洋縣的積極探索。

省委書記李鴻忠于2014年11月20日和12月13日分別兩次在《穩定承包權保農村政策連續 放活經營權促按戶劃片耕種》調研報告中做出重要批示，隨后，省委副書記張昌爾2014年11月24日和12月11日分別兩次做出重要批示。2015年1月，《調查與研究》刊發《按戶劃片耕種：解決土地“碎片化”經營的有效實踐》，向全省推介沙洋縣按戶劃片耕種經驗。2015年5月5日，光明日報總編室編發的第78期《情況反映》以《破解耕地碎片化 優化家庭經營——湖北沙洋縣依托土地確權頒證試點探索農地按戶劃片耕種》為題，刊發沙洋縣土地按戶劃片耕種經驗，專報分送至中共中央辦公廳、國務院辦公廳，中共中央宣傳部、中央檔案館。

三、按戶連片耕種階段

（一）按戶連片耕種概念的形成

概念緣起：楊宏銀首先提煉出了“按戶連片集中耕種”。他指出，按戶連片集中耕種是在落實土地集體所有權，穩定家庭承包權的前提下，以灌溉水源為基本參考依據，使農戶耕種的土地連片且“不插花”，是土地經營制度的創新。

概念提出：2015年3月，《政策》刊文首次提出按戶連片耕種概念。按戶連片耕種是在落實土地集體所有權，穩定家庭承包權的前提下，以灌溉水源為基本參考依據，由村委會領導，充分尊重農戶的意愿，通過村民小組內部的經營權流轉、承包地重分和承包權互換三種辦法，使農戶耕種的土地連成一片，在每戶耕種土地面積基本不變的條件下，實現農戶對土地最大規模的經營。

概念修正：2015年10月10日，《南方農村》刊文對按戶連片耕種概念進行了修正。文章指出，按戶連片耕種是在落實土地集體所有權，穩定家庭承包權的前提下，以灌溉水源等為基本參考依據，由村委會領導，充分尊重農戶的意愿，通過村民小組內部的經營權流轉、承包權互換和承包地重分三種辦法，使農戶耕種的土地連成一片、最多不超過兩片且“不插花”，在每戶耕種土地面積基本不變的條件下，實現農戶對土地最大規模的經營。

概念完善：2015年12月，《三農中國》刊文，對按戶連片耕種概念進行了完善。按戶連片耕種是在落實土地集體所有權，穩定家庭承包權的前提下，以灌溉水源等為基本參考依據，由村委會領導，充分尊重農戶的意愿，通過村民小組內部的經營權流轉、承包權互換和承包地重分三種辦法，使農戶耕種的土地連成一片、最多不超過兩片且“不插花”，在每戶耕種土地面積基本不變的條件下，實現農戶對土地最低成本、最大利潤、最高效益的經營。

（二）按戶連片耕種推進的過程

第一，工作謀劃突出“早”。2015年，結合2014年試點村經驗，沙洋縣率先在全國整縣推進“按戶連片耕種”。2015年4月10日，市委書記別必雄針對《村組內部流動：農村土地流轉的新探索》做出重要批示：將此文印發全市，請各縣（市、區）認真學習借鑒沙洋縣的經驗。整縣推進“按戶連片耕種”，在全國沒有經驗可資借鑒和參考，在楊宏銀的主持下，經多輪修改，終于在2015年5月25日，縣長謝繼先主持召開縣四屆人民政府第55次常務會議，審議通過了《沙洋縣農村土地承包經營權登記頒證工作實施方案》。

2015年5月27日，中共沙洋縣委辦公室、沙洋縣人民政府辦公室印發《沙洋縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作實施方案》，并成立沙洋縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組。至此，該項工作比市委、市政府2015年7月7日召開全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作視頻會議整整提前40天。

第二，工作推動突出“實”。2015年5月28日，沙洋縣組織召開2015年全縣農村土地確權頒證工作動員會，傳達并解讀省市確權工作政策精神，拉開了該縣確權暨按戶連片耕種工作序幕。縣四大家全體領導、全縣14個鎮黨政主要負責人、財政所干部職工、279個行政村（居委會）書記及縣確權領導小組成員等400余人參加會議。沙洋縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組由縣委書記揭建平擔任組長，縣長謝繼先擔任第一副組長，楊宏銀擔任副組長兼辦公室主任。動員大會之后，楊宏銀先后主持召開了27次調度會議，按周推進確權帶連片工作。截至2015年9月30日，全縣連片面積84.14萬畝，總體連片率達89.53%。

（三）按戶連片耕種工作的成果

2015年4月7日，《湖北日報》刊發《沙洋鼓勵農民流轉并地連成片》，推介該縣按戶連片耕種經驗。2015年4月9日，《湖北日報·農村新報》刊發《先流轉劃片，再確權頒證——沙洋農民就近種地好處多》，推介該縣按戶連片耕種經驗。2015年9月6日，《人民日報》刊發《湖北沙洋推廣連片耕種 解決土地“分散化”“碎片化”——農民告別“插花田”》，推介該縣按戶連片耕種經驗。

四、湖北土地確權“沙洋模式”階段

（一）湖北土地確權“沙洋模式”的提出

2015年10月16日，《經濟要參》在2015年第42期“本期特稿”欄目刊發楊宏銀撰寫的《土地確權“沙洋模式”解析——湖北沙洋首開全國先河整縣推進按戶連片耕種的實踐思考》，并專門為此文在其“卷首語”欄目中以《為改革實驗的“偵察兵”和“先遣隊”叫好》予以推介。該文指出，“沙洋模式”可歸納為“確權帶連片：三穩定，一調整，兩集中”。“確權帶連片”是指順應民意、主動作為、勇于擔當，與土地確權同步部署“按戶連片耕種”。“三穩定”指家庭承包方式、面積、期限穩定；“一調整”指農戶經營的地塊調整；“兩集中”指經營權連片且不插花向單個農戶集中，向新型經營主體集中。

2015年10月26日，華中科技大學官網以《經濟要參刊發公管校友楊宏銀博士的研究成果》為題，推介土地確權“沙洋模式”，并強調《經濟要參》同時在“卷首語”和“本期特稿”兩個欄目發聲，這在湖北的歷史上尚屬首次，在《經濟要參》的辦刊史上也十分罕見。

2015年10月28日，湖北省農業廳廳長戴貴洲對《經濟要參》刊發沙洋縣土地確權“沙洋模式”做出重要批示。

2015年10月28日，華中科技大學公共管理學院《簡報》（第245期）以《〈經濟要參〉刊發公管校友楊宏銀博士的研究成果》為題，推介土地確權“沙洋模式”，簡報主送校長丁烈云院士等校領導和華中大各院系。

（二）湖北土地確權“沙洋模式”的推介

1.通訊報道情況。2015年10月19—20日，《農民日報》連續兩天頭版頭條刊發《逼出來的“按戶連片耕種”——湖北土地確權“沙洋模式”調查》（上）、《以連片耕種釋放經營活力——湖北土地確權“沙洋模式”調查》（下）刊發沙洋縣土地按戶連片耕種經驗。2015年11月9日，《農民日報》最高級別內參——《上送件》第262期專報沙洋縣按戶連片耕種經驗，主送7位中共中央政治局常委等黨和國家領導人，增送國家發展和改革委員會主任徐紹史、湖北省委書記李鴻忠和省長王國生。

2.領導批示情況。2015年10月21日，農業部副部長陳曉華對《農民日報》刊發的《湖北土地確權“沙洋模式”調查（上、下）》做出重要批示。2015年10月22日，湖北省副省長任振鶴對《農民日報》刊發的《湖北土地確權“沙洋模式”調查（上、下）》做出重要批示。2015年10月23日，湖北省人大常委會黨組書記、副主任李春明對《農民日報》刊發的《湖北土地確權“沙洋模式”調查（上、下）》做出重要批示。2015年10月25—26日，荊門市市長肖菊華、副市長鄭中華分別對第97期《荊門政務信息》刊發的《農業部副部長陳曉華對土地確權“沙洋模式”做出重要批示》做出批示。

3.其他刊物宣傳情況。2015年11月13日，省委農辦簡報第56期刊發《土地確權“沙洋模式”解析——沙洋整縣推進按戶連片耕種的實踐思考》。2015年11月20日，湖北省農業廳簡報第32期以《農村土地確權的“沙洋模式”》為題，推介土地確權“沙洋模式”。2015年11月21日，華中科技大學中國鄉村治理研究中心課題組上報《破除土地細碎化 優化家庭承包經營——湖北沙洋縣土地“按戶連片”確權辦法與啟示》，省委書記李鴻忠做出重要批示。2015年11月23日，副省長任振鶴做出重要批示。2015年11月24—25日，湖北省農業廳廳長戴貴洲、副廳長涂勝華相繼做出重要批示。

（三）農業部實地調研“沙洋模式”的情況

2015年11月6—8日，農業部經管司孫邦群處長一行到沙洋縣督導農村土地承包經營權確權登記頒證工作及調研土地確權“沙洋模式”。

2015年11月13日，農業部副部長陳曉華、經管司司長張紅宇對農業部專題調研組形成的《關于湖北沙洋在確權登記工作中推行“按戶連片”耕種的調研報告》做出批示。

2015年11月28日，農業部部長韓長賦對農業部專題調研組形成的《關于湖北沙洋在確權登記工作中推行“按戶連片”耕種的調研報告》做出批示：“探索有益，可發簡報，注意總結。”

2015年12月7日，農業部在第44期《信息專報》上刊發《關于湖北沙洋在確權登記工作中推行“按戶連片”耕種情況的報告》，專報中共中央政治局委員、國務院汪洋副總理，同時抄報給國務院江澤林副秘書長。報告中提出：“借鑒沙洋縣經驗，如果抓住承包確權登記的機遇，在各地普遍引導鼓勵實施按戶連片耕作，對于解決承包地細碎化的問題、降低農業生產成本、無疑具有重大的現實意義。建議在明年中央一號文件中提出相應的政策：鼓勵有條件的地方，在充分尊重農民意愿和做好確權登記工作的前提下，探索開展互換并地、連片耕種的方法，引導農民通過自愿互換承包地解決地塊細碎化問題。”2015年12月15日，農業部反饋消息，中共中央政治局委員、國務院副總理汪洋對土地確權“沙洋模式”作出重要批示，批辦至陳錫文等中農辦領導同志。2015年12月31日，湖北省沙洋縣首創的“連片耕種”寫進了中共中央一號文件（中發[2016]1號）。

五、結束語

湖北省沙洋縣首創的“連片耕種”被寫進2016年中央一號文件，這在理論和實踐上為推進我國農村土地經營制度的創新提供了堅實基礎。近幾年來，在沙洋縣委、縣政府的不懈摸索中，“連片耕種”歷經按戶歸并集中、按戶劃片耕種、按戶連片耕種、湖北土地確權“沙洋模式”四個階段，通過“實踐有序深入，認識不斷提升，理論逐步完善”等方式方法，最終實現理論與實踐兼具、創新與特色明顯的制度突破，這無疑是我國三農工作的又一重大創舉。