試析城市土地儲(chǔ)備融資與風(fēng)險(xiǎn)防范

摘要：土地儲(chǔ)備作為我國(guó)土地管理中的重點(diǎn)問題，對(duì)土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與土地利用率的提高都有著極為深刻的意義。在城市土地儲(chǔ)備融資方面，由于融資渠道與融資主體較為單一，融資能力較低，土地融資過程往往面臨著較高的風(fēng)險(xiǎn)。文章對(duì)土地儲(chǔ)備這一概念做出闡釋的同時(shí)，揭示了現(xiàn)階段城市土地儲(chǔ)備融資中的問題與風(fēng)險(xiǎn)，并探究了具體的優(yōu)化措施。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備；土地管理；土地融資；風(fēng)險(xiǎn)防范；防范措施 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：D922 文章編號(hào)：1009-2374（2016）13-0188-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.13.091

土地儲(chǔ)備制度不僅是國(guó)家在土地利用方面重要的制度創(chuàng)新，更是近年來社會(huì)上重要的熱點(diǎn)問題之一。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善發(fā)展的大背景下，各大土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)綜合使用計(jì)劃與市場(chǎng)兩種手段實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地的有效管理，在這一過程中，城市土地的效益也不斷上升。客觀來看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大杠桿的推動(dòng)下，土地儲(chǔ)備制度不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地資源的優(yōu)化配置，也在一定程度上提高了土地的利用率與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但是任何事物都不可避免地存在著兩面性，城市土地儲(chǔ)備中還存在著很多的問題迫切需要得到解決。

1 土地儲(chǔ)備制度概述

城市土地儲(chǔ)備制度簡(jiǎn)單來說，就是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，綜合利用征用、置換、專制、收回等方式將原本分散的土地集中起來。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)再根據(jù)相應(yīng)的城市規(guī)劃或其他方案要求，有計(jì)劃有組織地在市場(chǎng)中投入土地。當(dāng)然，在這一過程中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將會(huì)負(fù)責(zé)居民安置、房屋拆遷、土地平整等一系列問題。但是近年來，在土地儲(chǔ)備制度的貫徹落實(shí)過程中，因?yàn)槭艿劫Y金因素的限制，實(shí)際的土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)也受到了較大的阻礙。為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備制度在提升土地價(jià)值，提高土地利用率，實(shí)現(xiàn)土地合理配置的重要作用，就需要認(rèn)真審視資金短缺問題，拓寬融資渠道，防范融資風(fēng)險(xiǎn)。

2 城市土地儲(chǔ)備融資中存在的問題

2.1 融資能力較差

一般來說，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)手中所持有的很大一部分比例土地都將用于城市基礎(chǔ)建設(shè)，作為國(guó)家重要的公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目所產(chǎn)生的社會(huì)效益將會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大過其經(jīng)濟(jì)效益，獲得收益較少。因此，土地儲(chǔ)備融資一般在政府融資平臺(tái)上進(jìn)行。雖然很多銀行與政府簽訂了相關(guān)的協(xié)定，銀行貸款作為土地儲(chǔ)備融資的主要渠道。但是一般來說，很多的項(xiàng)目其建設(shè)周期較長(zhǎng)、投放資金較多，加上為了保護(hù)土地融資機(jī)構(gòu)的資金來源和政府融資的信譽(yù)度而按時(shí)還款，土地儲(chǔ)備資金的周轉(zhuǎn)與利用水平往往不盡如人意，這極大地限制了其融資能力，而現(xiàn)在融資能力較差也成為現(xiàn)階段土地儲(chǔ)備融資中的突出問題。

2.2 融資主體單一

融資主體單一造成的直接后果便是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金來源較少，融資壓力巨大。城市土地儲(chǔ)備一方面要承擔(dān)大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市改造與擴(kuò)建項(xiàng)目資金籌集工作；另一方面也受著相關(guān)制度的約束，在現(xiàn)行的《土地儲(chǔ)備管理辦法》中明確指出土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)沒有貸款擔(dān)保的權(quán)限，財(cái)政資金也不得用于土地儲(chǔ)備融資擔(dān)保。在城市建設(shè)速度不斷加快的今天，僅僅依靠政府融資平臺(tái)來獲取資金，融資主體極為單一，這大大加重了土地儲(chǔ)備融資的壓力。

2.3 融資渠道單一

銀行貸款與財(cái)政撥款是現(xiàn)階段城市土地儲(chǔ)備中最為主要的資金來源，其中財(cái)政撥款只占土地儲(chǔ)備融資結(jié)構(gòu)中的極小部分，主要用于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的啟動(dòng)。但是因?yàn)樨?cái)政撥款受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，政府收支情況等因素影響，財(cái)政撥款很難滿足土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行資金所需。另外，銀行貸款作為土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金的重要支撐，是當(dāng)前土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主要的融資渠道。在實(shí)際操作時(shí)，因?yàn)橥恋貫檎校虡I(yè)銀行借出的大量資金一般不會(huì)出現(xiàn)壞賬或呆賬的情況。很多銀行看準(zhǔn)這一“商機(jī)”，紛紛違反規(guī)定向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)低息發(fā)放貸款，雖然這在一定程度上緩解了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金短缺的問題，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，銀行方面向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)大量投放貸款會(huì)使得土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)無節(jié)制地進(jìn)行貸款。加上在單一融資渠道的大前提下，因?yàn)槿鄙儆行У馁Y產(chǎn)組合，融資的風(fēng)險(xiǎn)也被大大加大。銀行方面，因?yàn)槭艿絿?guó)家經(jīng)濟(jì)政策的影響巨大，一旦國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)政策做出大的調(diào)整，那么貸款銀行便置身于極大的風(fēng)險(xiǎn)之中。因此，融資渠道單一帶來的負(fù)面影響不僅限于城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)方面，它對(duì)整個(gè)銀行金融安全也會(huì)帶來一定的影響，而風(fēng)險(xiǎn)的雙重性也阻礙了城市土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的進(jìn)一步

發(fā)展。

3 融資風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)

3.1 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的融資規(guī)模較大

很多地方政府為了推動(dòng)城市的建設(shè)，獲得更多的土地財(cái)政資金，不得不向銀行抵押大量的土地并以較高的利息向銀行借款。但是地方政府的財(cái)政能力受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況、當(dāng)年財(cái)政收支情況等多方面因素所影響，如果盲目貸款，而不考慮地方政府的實(shí)際財(cái)政能力、償還能力，那么財(cái)政就極有可能出現(xiàn)赤字，資金風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

3.2 抵押手續(xù)不規(guī)范或不符合相關(guān)法律要求

因?yàn)橥恋厝谫Y的借貸關(guān)系建立在土地為政府所有的基礎(chǔ)上并以地方財(cái)政為擔(dān)保，出現(xiàn)呆賬、壞賬的幾率極低。這就使得很多商業(yè)銀行置《擔(dān)保法》于不顧，抵押手續(xù)極不規(guī)范，或者直接以與政府和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)協(xié)商簽訂的協(xié)議作為貸款依據(jù)。客觀來看，這種不符合我國(guó)《擔(dān)保法》的擔(dān)保文書并不具有法律效力，一旦遭遇融資風(fēng)險(xiǎn)，帶來的影響也將極為惡劣。

3.3 投資與收益并不成比例，財(cái)政虧損嚴(yán)重

《土地儲(chǔ)備管理辦法》中對(duì)儲(chǔ)備貸款的使用雖然進(jìn)行了明確的限定，只能用于土地的征收、收購(gòu)和收回或土地開發(fā)前期費(fèi)用的支出，但是仍然有一些地方政府將這一部分資金挪用于城市公益設(shè)施配套建設(shè)，投入與支出完全不成正比，政府和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也因此陷入投資大收入小的困境，債務(wù)包袱十分沉重。

4 防范城市土地融資風(fēng)險(xiǎn)的具體措施

如今，我國(guó)土地儲(chǔ)備事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入利潤(rùn)瓶頸階段，為了推動(dòng)我國(guó)土地儲(chǔ)備事業(yè)的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展，就需要積極解決現(xiàn)階段我國(guó)城市土地融資中出現(xiàn)的融資渠道較少、主體較為單一、融資能力較弱等一系列問題，下面將從三個(gè)方面對(duì)防范我國(guó)城市土地風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探究：

4.1 拓寬融資渠道

銀行貸款是我國(guó)城市土地融資中的主要渠道，但是銀行貸款不可避免地存在著貸款利率較高且還款期限較短等弊端，這就使得土地儲(chǔ)備資金的利用與周轉(zhuǎn)受到較大的影響。加上融資渠道的單一性也使得融資風(fēng)險(xiǎn)很難得到分解，因此需要進(jìn)一步完善土地儲(chǔ)備融資體系，拓寬融資渠道。

首先，可以實(shí)行土地債券，以債券的形式籌集大量的閑散資金。因?yàn)橥恋貍瘜儆诘胤焦珎姆懂牐軌驅(qū)崿F(xiàn)資源有效整合的同時(shí)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此可以以發(fā)放公債的形式來緩解地方政府所面臨的財(cái)政壓力，同時(shí)這也是對(duì)只有中央政府才能發(fā)放國(guó)債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有力補(bǔ)充。在發(fā)行土地債券時(shí)，地方政府要以國(guó)債為標(biāo)準(zhǔn)，參照國(guó)債的利率、年限或貸款協(xié)議，提高土地債券運(yùn)行的穩(wěn)定性，吸收社會(huì)閑置資金。

其次，爭(zhēng)取國(guó)家開發(fā)銀行的貸款。國(guó)家開發(fā)銀行的貸款具有借出時(shí)間長(zhǎng)、借款利率低等突出優(yōu)勢(shì)。土地儲(chǔ)備本身就屬于社會(huì)公益性的行為，具備向國(guó)家開發(fā)銀行貸款的資格。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要?jiǎng)?chuàng)造條件，完善相關(guān)手續(xù)，獲取國(guó)家開發(fā)銀行的貸款。

再次，實(shí)施保險(xiǎn)基金投資。近年來，我國(guó)的保險(xiǎn)行業(yè)已經(jīng)形成了較為完善的體系，具有保障投資效益的能力。土地儲(chǔ)備投資金額巨大，由政府擔(dān)保，可靠性較強(qiáng)且具有一定的投資收益，因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以購(gòu)買一定的保險(xiǎn)基金投資，并從中獲取一定的收益。

最后，加強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的自身財(cái)力積累。城市儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的主要收入來源在于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所產(chǎn)生的一定增值收益，而為了加強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的財(cái)力積累，就需要土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不斷優(yōu)化土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，提高經(jīng)濟(jì)收益，壯大機(jī)構(gòu)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力。除此以外，也可以向外國(guó)學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)行股票，與土地使用者共同開發(fā)土地拓寬融資渠道。

4.2 有效抵押減少貸款風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前土地融資風(fēng)險(xiǎn)問題的產(chǎn)生很大一部分原因在于銀行無節(jié)制地提供貸款，在土地儲(chǔ)備項(xiàng)目發(fā)展的重要時(shí)期，需要對(duì)這一問題進(jìn)行解決。作為借款的主體，銀行方面需要嚴(yán)格遵循相關(guān)法律規(guī)定，規(guī)范借款程序，認(rèn)真審核每一筆貸款下的抵押儲(chǔ)備土地。抵押儲(chǔ)備地的評(píng)估應(yīng)該做到公平公正，堅(jiān)持略低于同地段地價(jià)的原則，評(píng)估結(jié)果及時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公開，接受輿論的監(jiān)督。

4.3 合理使用貸款

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要對(duì)貸款進(jìn)行專款專用，將資金用于土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、整理與出讓的前期開發(fā)。貸款與日常經(jīng)費(fèi)分開管理，任何人、任何項(xiàng)目都沒有理由挪用儲(chǔ)備項(xiàng)目資金。嚴(yán)格規(guī)范儲(chǔ)備資金流入與流出管理程序，定期審查，并對(duì)貸款的收支情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查。

5 結(jié)語(yǔ)

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，土地儲(chǔ)備問題也受到了越來越多人的關(guān)注。而我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度在推動(dòng)我國(guó)的城市規(guī)劃與發(fā)展，優(yōu)化土地資源配置，提高土地效益與利用率方面起著極為重要的作用。在新的時(shí)期，需要積極探究我國(guó)土地儲(chǔ)備中存在的問題，并提出相應(yīng)的解決措施，拓寬融資渠道，防范融資風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)土資源的有效管理。

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作者簡(jiǎn)介：王艷紅（1969-），女（滿族），河北秦皇島人，秦皇島市土地收購(gòu)儲(chǔ)備交易中心工程師，研究方向：土地收購(gòu)儲(chǔ)備、儲(chǔ)備融資管理。

（責(zé)任編輯：周 瓊）