地方國企發展遇到的困難與應對措施

李秋蘭

摘要：隨著社會的發展，我國的地方國有企業為適應經濟的發展做出了適當的改革，但在地方國企發展過程中難免出現一些需要改進的地方，如改革方案無明確相關細則、落后的法律制度制約國企改革發展的步伐、企業內部制度不完善等問題；文章針對改革中出現的問題給出了相應的建議以供參考，希望能為地方國企的改革貢獻一份力量。

關鍵詞：地方國企發展；困難；應對措施

在我國，地方國有企業是我國民經濟的不可或缺的一部分，在社會經濟的增長與發展中扮演著重要角色。根據出資人的不同地方國有企業可分為中央地方國有企業和地方國有企業，其中地方國有企業占全部地方國有企業的比重接近60%，由此可見地方國有企業的重要性。而目前地方國有企業可大致分為兩類：一是原來地方國有企業的留存；二是各級地方政府因為基礎設施建設、公共服務、構建投融資平臺等需要新組建的。無論是哪一類地方國有企業都面臨著各種發展難題：國企改革、資產管理、法律制度等。

一、影響地方國有企業發展的幾項因素

（一）改革方案無明確相關細則，無法有效推進地方國有企業改革

地方國有企業改革牽一發而動全身，需要不同部門共同協作，但在實施過程中，有不少改革方案無相應的操作細則予以立足，實施過程中往往比預期的困難上許多。如有關文件中規定“非國有資本購買、兼并、參股原地方國有企業時，可將企業原劃撥土地評估作價后同其他國有資產一并轉為國有股，逐步通過股權轉讓變現：也可分割出與企業凈負債額相當的土地轉為出讓土地，參與企業整體拍賣和兼并，剩余土地，購買方或兼并方有優先受讓權和承租權。”不過在實施過程中具體該如何操作卻沒有明確的細則為其立足，因此地方國有企業的改革無法有效推行。

（二）落后的法律制度制約其發展進程

隨著經濟環境的不斷變化，地方國有企業股份制改革、并購、投融資等活動的開展，現行的落后法律制度已遠遠跟不上環境的變化，解決不了地方國有企業發展過程中遇到的困難，嚴重阻礙了地方國有企業發展的步伐。如2008年國務院國資委提出用三年時間，在全國地方國有重點企業全部設立相關的法律事務機構，建立總法律顧問制度的比例達到70%。但在2011年的統計中發現：國有重點企業中只有84%建立了法律事務機構，45%建立了總法律顧問制度，說明執行結果與預期的目標存在著較大的差距，阻礙了地方國有企業改革的進程。

（三）政企不分，監督缺乏，內部機制不規范

許多地方國有企業是由于地方政府出于某種原因而新建的或扶持的，企業的負責人及高級管理人員多半是由地方政府或國資部門直接指派或批準的，除國企身份外，有部分是政府行政人員兼任的，這些人員雖在國企上班，但他們仍是行政人員身份，仍然有政治前途，所以無法全身心地投入到企業的管理當中，容易導致政企不分的后果；同時由于其行政人員出身，對于企業的性質、實際運行、發展問題上的考慮無法從企業自身出發，而是參照行政部門的方法，導致企業內部機制僵化、不規范；同時國資部門對地方國有企業也存在監督不足的問題，如領導班子、企業運行情況、經營業績，沒有建立科學完備的考評標準和制度，導致企業的總體效益不高。

（四）不切實際地投資使得地方國企負債嚴重成為其發展最大的阻礙因素

由于地方政府不能發放債券，而國家對地方國有企業沒有明確的借款禁止條令，因此，大多數的地方國有企業作為地方政府的投資、融資平臺，幫助地方政府發行地方債券、以土地等固定資產或項目作為抵押物向各銀行借款，尤其是當要完成中央政府指令，加大地方基礎設施建設之時，當地的地方國有企業就會為此承擔了巨額的債務。這里需要注意的是債務是需要償還的，以企業自身的盈利情況來說，是沒有能力償還的，即使是地政府出面來幫助償還，也要看該地方政府當年的財政收支情況。如從目前實際情況來看，很多地方政府過于熱衷政績，盲目加大基礎設施投入或面子工程，無預算無規劃，同時由于房地產的不景氣，國家加緊土地拍賣的各種管理，導致地方政府資金入不敷出，只能不斷地向銀行借款，拆東墻補西墻，最終加重債務的負擔，成為了企業發展最大的阻礙因素。

二、關于地方國有企業發展進程中出現的問題的應對措施

找出了上述關鍵制約地方國有企業發展的因素，就要對癥下藥，逐一擊破。但在解決的過程中不能急功近利，要有一個循環有效的進程。

（一）明確地方國有企業的功能與性質，加強國資部門的監督職能

1. 地方國企是由省、市、縣政府投資、融資以及國有資產經營為主的地方國有企業，是國家建設的重要力量，它的主要功能應該是保障社會公益，在基礎設施服務，保障地方經濟發展、穩定方面發揮積極作用。地方政府應明確認識到地方國有企業雖是由其出資組建的，但它是在性質上是一個獨立法人，自主經營，自負盈虧，依法納稅，獨立承擔民事責任，并非地方政府的附屬部門。地方政府應該明確出資人的職責，通過授權國資部門對地方國有企業進行監督管理。

2. 要立足“建章立制、規范管理、依法監管、科學營運”的思路，按照“國家所有、分級監管、授權經營”的原則，建立或健全國資監管部門，尤其是在一些新建區、市政府。國資部門可建立外派監督工作制度，督查整改制度，深入企業實地考察，針對不同類別的地方國企、不同階段的發展情況，設定不同的考核目標，同時應加強交流，學習國內或國際上的成功經驗，逐步完成國家提倡的由“管人、管企業、管資產”向“管資本”轉變。

（二）地方政府應合理進行基礎投入，并高度重視地方國企作為投融資平臺的運作情況及融資資金使用上的監管

1. 地方國企作為投融資平臺，幫助地方政府籌集各種基礎建設所需資金，為了推動地方發展做出了積極貢獻。但負債率高易導致國企甚至地方政府出現財政問題，各級地方政府應予以重視，做好行政規劃及資金預算，避免不合理的基礎投入，可聘請相關會計事務所對投融資相關流程進行審計，對存在的問題進行分析整改，最大限度地防止并化解潛在風險。同時地方國有企業應盡快剝離政府融資職能，培育科學合理的盈利模式，實現由單純的政府融資載體向真正的市場主體的轉型，逐步向市場化、產業化、資本化過渡。

2. 通過發債、向銀行借款所籌集到的資金通常在使用上存在很多不規范的地方，例如以某項目為質押向銀行借款，實際資金到賬后卻不是使用于該項目，甚至為了規避銀行、審查機關的檢查，資金在下屬子公司或業務相關聯的公司之間來轉來轉去，使地方政府與各地方國有企業之間的賬務關系復雜化，長期下來其中的財務關系便無法理清了。所以應該規范章程，并加強對資金的監管，可通過聘請會計事務所或各審計機構進行相關的審計，提出問題及解決方案，既可籌得資金，又可合規、方便地使用。

（三）建立健全法律制度，明確國企改革細則

中央及地方政府應該成立專門的研究機構，對各種類型的地方國有企業進行深入調查，了解其發展中遇到的實際問題，例如有些法律依據過于陳舊，跟不上時代的變化；有些問題是由于環境變化衍生出來的，暫無法律依據，這些應該經過調查后將實際的調查結果向相關的法學專家反饋，建議修改或新建法律條文，使改革有法可依。而改革細則則應該由各地方政府根據實際調查結果來確定，畢竟各地方國企情況千差萬別，一刀切、一窩蜂都不可行。應該要結合各地各企業的實際情況，因地制宜，區別對待。譬如國家提倡的混合所有制改革，有些地方國有企業規模小，行業發展受限，則不應該原本照搬推行中央的改革機制，而是應該根據中央改革的中心思想制定出適合地方國有企業改革的方案。

地方國有企業的最終發展目的就是為了為人民群眾謀福祉。地方國有企業作為地方經濟發展強有力的源泉，是地方經濟發展不可或缺的一部分，地方國有企業的發展成果必須惠及到當地的人民群眾。這就要求地方政府在企業改革進程中不斷完善機制，提高地方國有企業的管理水平；在不斷的實踐過程中發展地方經濟，逐步完善社會保障機制，將國企的發展成果得以落實，最終提高當地人民生活水平。

參考文獻：

[1]梁建偉.推進和深化地方國有企業改革的思考[J].忻州師院報，2010（03）.

[2]國資委.國資委要求地方國有企業完善法律環境[EB/OL].財經信息網，2012-02-14.