我國事業單位內控制度執行中存在的問題及對策研究

申慧君

摘 要：我國事業單位內控制度的建設與完善一直以來備受關注，隨著內控規范的推出與施行，各單位也在整體上提高了內控意識，并加快了單位內控制度建設的進程，但具體從業務執行層面上來看，各單位內部控制仍存在一些束縛自身發展的問題。對這些問題進行剖析，并提出具有針對性的對策建議。

關鍵詞：事業單位；內控控制；制度執行

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）13-0090-02

一、引言

我國事業單位作為公共產品與公共服務的提供者，其內控制度的建設與完善相關問題一直備受關注。為提高我國行政事業單位內部管理水平，加強廉政風險防控機制建設，我國財政部于2012年特別制定《行政事業單位內部控制規范（試行）》對事業單位內部控制進行規范，以合理保證單位經濟活動的合法合規、資產的安全及財務信息的真實完整，并對舞弊和腐敗進行有效預防，同時提升公共服務的效率效果。近年來，在該規范的指導下，各單位領導逐步提高內控意識，在遵循著全面性、重要性、制衡性和適應性四大內控原則的基礎上，通過明確單位內部各崗位職責，單獨設立內審、監察、采購、基建等業務部門，加強崗位人員的培訓，提高關鍵崗位人員業務水平和綜合素質等措施，積極地建設并完善適合自身發展的內控制度。盡管從單位整體層面上看來，各單位內控制度建設的進程得到了順利的推進，但具體到各業務層面上內控制度的執行情況而言，各單位均不同程度地暴露出一些問題，這些問題短期內可能會影響內控作用的發揮，長期則可能會對單位自身的發展帶來不利影響。

二、事業單位內控制度執行中存在的問題

事業單位內控制度是單位內部控制執行的準則和前提，而內控的有效執行也為內控制度作用的發揮提供了合理保障。財政部內控規范實施以來，事業單位內控制度建設得到了各單位的一致重視，并取得了一定的進展，但從實踐中各單位業務層面來看，內控的執行工作中仍存在一些問題亟待完善。

（一）預算編制不夠科學，預算執行缺乏剛性

預算管理是單位內控管理的重要環節，其有效的編制與執行對內控作用的發揮至關重要。目前部分負責預算編制的業務部門仍堅持使用增減變動法進行預算編制，該法雖然相對省時省力，但仍存在不可忽視的缺陷：一方面，該方法是基于前期預算執行結果進行調整，其不可避免地受到前期既成事實影響，從而可能使上個預算期的不合理因素得以沿襲；另一方面，僅結合上年預算執行結果和截至預算編制時點的財務狀況進行編制的預算難以精細化，在后續的預算執行中經常會面臨著單位結合自身業務和特點進行預算追加及調整，這將直接降低預算執行的剛性，并削弱預算管理的約束力。

（二）收支管理不夠嚴謹，票據控制不夠到位

事業單位大都由國家出資設立，對其收入與支出的管理直接關系到國有資產的利用效率。而實踐中，一些單位在業務執行層面對于非稅收入并沒有嚴格與各項支出區分開來，也沒有明確規范經費支出的控制標準，這種業務流程上的不嚴謹為單位截留財政資金、設置賬外賬、挪用專項經費等違法違規行為提供了滋生的沃土。此外，由于票據及印章的控制不足導致的收入延期入賬、未入賬等現象在事業單位中也時有發生。

（三）政府集中采購缺乏驗收機制，招投標過程不夠透明

伴隨著事業單位內控制度的建設，各單位也逐步規范內部采購活動，大都依照現行財政政策采用政府集中采購，但實務中，很多專業設備并不適合集中采購，而單位內部也并未成立與此相關的采購與驗收小組，這導致了部分金額很大的專業設備采購后無法實現后續的驗收和使用，造成了大量國有資源的浪費。而少數事業單位領導在物資采購的招投標中，并沒有遵循公開、公平、公正的原則，為謀取個人私利，利用職權進行暗箱操作，更使得單位內控管理流于形式，同時也給國家及社會利益帶來嚴重的損失。

（四）資產管理不夠清晰，固定資產價值不實

事業單位資產的購置大部分由國家出資完成，這曾一度造成各單位對內部資產“重購置，輕管理”的錯誤觀念，政府集中采購制度執行以后，單位資產的盲目購置雖得到了一定的控制，但一些單位對于其內部資產尤其是固定資產的存放、使用情況及處置仍未設立相關備查賬簿，也未安排專人進行管理和定期盤點，這不僅會導致單位固定資產的價值賬實不符，甚至會形成大量賬外資產，從而使單位資產陷入無序管理中，同時造成國有資產的巨大浪費。

此外，一些單位在內控執行中所暴露出來的項目建設缺乏調研及可行性研究、項目重復建設及越權簽訂合同等問題也嚴重地影響到單位內控制度作用的發揮，制約了單位的長遠發展。

三、完善內控制度，規范業務層面內控執行的對策

（一）科學預算編制，強化預算約束

預算管理是單位內控制度的重要環節，科學的預算編制和嚴格的預算執行不僅可以提高單位管理效率，還有助于內控目標的實現。就現階段事業單位預算管理而言，至少可以從以下兩點進行完善：一方面，各單位應提高對預算編制工作的重視，結合自身特點選用更為客觀和科學的零基預算法進行預算編制，降低上期預算中不合理因素沿襲的可能；另一方面，各單位應設置相關業務部門對預算的執行進行把關，定期檢查預算是否得到執行及預算執行效果，從而強化預算管理的約束力。

（二）嚴格收支管理，加強票據控制

單位內部應依照內控規范的指引，對單位的各項收入進行歸口管理，嚴格進行會計核算及合同管理，嚴防賬外賬的設立，同時對于單位的經濟活動的各項支出，應明確支出標準，嚴控報銷流程，以抑制單位虛報支出、截留財政資金等違法違規活動的發生。此外，各單位還應加強對各類票據的領用、核銷等活動的控制，設立專門的崗位，指派專人負責管理，并單獨設立票據備查簿，以防范單位內部“小金庫”的形成。

（三）完善采購驗收機制，嚴控采購過程

為應對現階段事業單位采購執行環節中遇到的各種問題，各單位應成立專門的采購小組，對采購預算、招投標管理及驗收過程嚴格把關。對于非政府采購項目，采購小組應根據單位預算制訂采購計劃，積極參與評標、議標過程并記錄，以防腐敗現象的發生；對于政府集中采購項目，采購小組應及時關注采購合同履約情況，并配合采購需求部門及設備管理部門做好驗收工作，以降低浪費國家資源的可能性。

（四）加強資產管理，優化資產配置

鑒于事業單位的特殊性，其資產大都由國家出資購置，這客觀上就要求各單位加強資產管理，提高資產使用效率，合理保證單位資產的安全和完整。具體而言，一方面，單位內部應單獨設立資產管理部門，對固定資產的購置、存放、使用、維護及處置情況進行清晰而詳細的記錄，以保證賬面資產真實、完整。同時，各單位還應結合詳細的備查信息定期或不定期地對固定資產進行盤點，并對盤點結果及時處理，以準確核算資產價值，提高資產使用效率。另一方面，對于單位流動資產，單位內部要建立適合自身特點的日常監管程序，明確資金流向，嚴控資金調撥權限，以確保資金安全，優化資產配置結構。此外，各單位還要加強項目建設及合同管理，特別要做好工程立項前期準備，以確保立項可行、評審科學，合同的訂立合規、執行有效。

綜上，內控制度的建設為內控執行提供了準則和前提，而內控制度的執行則貫穿于單位內部業務層面管理的全過程，因而在預算管理、收支管理、政府采購、資產管理、項目建設、合同管理等各個業務環節對內控的執行進行有效規范，不僅可以保證事業單位內控制度作用的有效發揮，也從整體上提高了單位的風險防范能力，有利于單位的長遠發展，并有助于其管理目標的實現。

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