審計“免疫系統論”下地方財政專項轉移支付資金績效審計淺析

姜玲玲　張洪澤

摘 要：我國地方財政專項轉移支付資金績效審計由于存在審計立法方面尚未健全、審計模式尚不完善、審計范圍較為籠統、審計標準較為模糊，以及審計問責尚難以具體到位等諸多問題，使其在完善體制、健全法制、資金合理使用及運用效果與效率方面取得積極成效的同時，仍在執行和實施過程中面臨許多亟待解決的問題。針對以上問題，應進一步加強地方財政專項轉移支付資金績效審計，從而充分發揮審計的免疫系統功能。

關鍵詞：地方財政專項轉移支付資金；績效審計；免疫系統

中圖分類號：F239 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）13-0076-02

一、我國地方財政專項轉移支付資金績效審計存在的問題

我國地方財政專項轉移支付資金績效審計在完善體制、健全法制、資金合理使用及運用效果與效率方面取得了積極的成效，但由于在審計業務披露中很少披露財政專項轉移支付資金績效審計本身存在的問題，更很少提及如何提升審計效果，導致現階段我國地方財政專項轉移支付資金績效審計仍存在諸多亟待解決的問題[1]。

（一）審計立法尚未健全

1.財政專項轉移支付制度不完善。國務院發布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》是我國目前地方財政專項轉移支付的主要依據，但是由于其立法層次較低、內容相對落后、規范性不夠、可操作性不強，不足以解決當前地方財政轉移支付過程中遇到的各種問題，所以制定專門的轉移支付立法已經迫在眉睫。

2.財政專項轉移支付資金審計不全面。我國目前實施的主要是績效審計審查，還不是真正意義上的績效審計。

（二）審計模式尚不完善

由于各地方存在不同的特點，審計實施的認識層次和水平也大不相同，審計的目標及內容也存在不一致，這就需要探索積極合適的審計模式，明確各級審計機關的職責和分工，處理好查賬和延伸審計、同級審計與上下級審計以及全面審計與專項審計的關系。

（三）審計范圍較為籠統

目前，由于地方預算管理存在的缺陷，被審計單位為資料的主要提供者，審計機關無法完全掌握本地區、單位及部門專項轉移支付資金的來源、結構和總量等信息，對專項轉移支付資金整體執行情況缺乏了解，從而難以確定準確的審計范圍。此外，由于現行審計管理體制存在的缺陷，導致上下級審計機關責權利分工有時不清晰，審計范圍的界限較為籠統，使部分專項轉移支付資金的使用未得到有效的監管。

（四）審計標準較為模糊

目前，作為地方財政專項轉移支付資金使用和管理依據的上級政府文件，對相關專項轉移支付資金的使用及管理等方面規定得較為模糊，提及使用資金的下級單位的責任明顯多于自身責任。此外，由于對專項轉移支付資金的預期具體目標與成果考核規定較少，給審計評價依據和標準的確定帶來很大困難。

（五）審計問責不到位[2]

由于實施專項轉移支付涉及多個部門和單位，各部門和單位承擔的具體責任不明確，導致地方專項轉移支付資金審計難以具體問責。此外，一些地方政府難以或不愿安排配套資金，也給審計問責帶來很多困難。

針對目前我國地方財政專項轉移支付資金審計存在的問題，加強地方財政專項轉移支付資金績效審計，發揮審計的免疫系統功能勢在必行。

二、我國審計“免疫系統”功能理論

2007年劉家義審計長在全國審計工作會議上首次提出審計“免疫系統”功能重要論斷，并在《中國特色社會主義審計理論研究》一書中對審計“免疫系統”功能做出了詳盡的闡述，認為審計“免疫系統”具有預防、揭示和抵御三大功能，深刻的理解審計“免疫系統”功能，有利于更好地計劃和實施審計工作。

（一）發揮審計“免疫系統”的預防功能，有利于預防各種內外部不利因素對國家經濟的侵害

我國審計應建立健全預防機制，維持正常的社會經濟秩序。針對地方財政專項轉移支付過程中涉及到的項目招標、項目決策、項目管理、資金撥付和竣工驗收等環節和流程中可能存在的上下級之間財政專項轉移支付資金透明度不高等問題，提出預防措施，發揮其“免疫系統”功能，避免財政專項轉移支付資金過程中可能存在的上下級腐敗和轉移資金浪費等問題。

（二）發揮審計“免疫系統”的揭露功能，促進國家民主法治建設

審計“免疫系統”的要求揭示和查處機關工作過程中的違法違規和績效低下等問題，維護正常經濟秩序，保護國家和人民的利益。審計機關應將績效審計與地方財政專項轉移支付資金審計有機融合，對轉移支付部門支出的真實性、合法性、經濟性、效率性、效果性、公平性及環保性進行審計，揭示地方財政專項轉移支付部門可能存在的虛假支出、違規違法支出、工作效率低下、不公平支出等問題，促進其嚴格執行各項財經法規，提高財政專項轉移支付資金的使用效率和效果。

（三）發揮審計“免疫系統”的抵御功能，維護國家經濟安全健康良好運行[3]

審計要針對已經揭露的問題，提出完善體制、健全法制、強化管理、抵御風險的建議，提高經濟社會運行績效和質量。審計部門應當建議修訂預算法，制定專門的轉移支付法，促進和完善專項轉移支付資金審計，制定專項轉移支付資金審計的績效審計指南，完善對中央與地方各級政府的問責，加大人大的監督力度，實現社會公正和諧，推動區域間的協調發展以及基本公共服務的均等化[4]。

三、審計“免疫系統”功能的實現途徑

審計“免疫系統”功能的實現涉及到很多方面，根據以上分析，本文認為“免疫系統”功能的實現應注意以下幾點：

（一）工作關口前移，發揮審計的風險預防功能[5]

由于傳統審計只注重對被審計單位大案要案的查處，沒有對被審計單位下發審計通知書之前的行動給予應有的關注，這往往導致對可能遇到的阻礙和風險考慮不夠，阻礙審計后續工作運行的高效暢通，應將審計的關口前移，發揮審計“免疫系統”的風險預防功能。

1.及早發布多項文件和條例。根據免疫系統理論，國家審計要時刻檢測國家經濟社會中的不安定因素，對可能存在的風險因素進行分析，并將分析的信息和結果傳給整個審計系統，制定系統的文件或條例，建立健全法律法規，以指導下級審計工作。針對地方財政專項轉移支付過程中，可能存在的收入和配套資金到賬不及時，資金支付滯撥、滯留和挪用等問題，制定相關的財經法規和政策，對審計部門和審計機關都起到預警作用。

2.積極地開展審前調查。在審計“免疫系統”論指導下，應對審前調查給予格外的關注，了解被審計單位的基本情況，收集法規、政策等相關資料，制定有針對性的具體審計方案。對以往地方轉財政專項轉移支付過程中的資金計劃、撥付、接受和落實配套資金情況應進行具體深入的調查，發現并總結資金管理和項目建設、運行中的問題，及時規范管理、改進規劃、提高資金使用效率，避免重復錯誤的發生。

（二）審中加大嚴查嚴處力度，發揮審計的揭露和清除修復功能

審計的“免疫系統”與傳統審計相比要求充分發揮審計的揭露功能，加大嚴查力度，推行審計問責制。披露地方財政專項轉移支付過程中存在的資金浪費、違反法紀、危害人民和國家利益的行為，并追究相關人員的經濟責任和法律責任，進行嚴查、嚴處，認定存在的錯報，對過失進行糾正，并進行處理處罰，實施后續審計，將審計問責制落實到實處，明確責任主體，增強問責針對性。為使被審計單位恢復至未受損前的狀態，審計部門應在嚴處的基礎上，將清除功能進一步延伸至修復功能，關注處理問題后的整改工作。

（三）工作關口后移，發揮審計的抵御功能

審計的“免疫系統”要求更早地感受到風險，更精準地發現問題，積極開展審計活動并調動各方資源和能力解決問題，抵御侵害，促進國家健全法制、改進機制、堅固防線、充分發揮審計的抵御功能[6]。

1.提升審計報告質量，充分發揮審計“免疫系統”的建設性作用。匯總各類審計報告提出加強和改進的意見和建議，提升審計成果層次，認清審計報告中審計意見和建議的重要性，推進審計由微觀向宏觀擴展。

2.提升審計建議水平，幫助被審計單位規范管理、健全制度、建立自律機制。首先，針對被審計單位存在的問題提出相關解決建議；其次，堅持回訪制度，促進被審計單位更好地實施整改意見，建立內部控制測評制度；再次，要不斷完善審計結果公告，提高公告的透明度，發揮審計的“免疫系統”功能。

3.改進審計結果運用，建立審計結果運用信息反饋制度。及時掌握地方財政專項轉移支付部門相關領導的提拔任用、獎勵表彰、處理處罰以及對已存在問題的整改落實情況，督促審計結果運用，制定配套法律法規，在紀檢監察、干部管理、支付管理等過程中，不斷完善審計結果應用的具體要求，增強審計結果運用實效，充分發揮審計“免疫系統”抵御功能。

參考文獻：

[1] 徐榮華，胡琪，楊夢翎.加強財政轉移資金審計探討[J].三江論壇，2015，（5）.

[2] 亢青紅.專項轉移支付中存在的問題及審計應關注的重點內容[J].中國審計，2013，（5）.

[3] 劉家義.中國特色社會主義審計理論研究[M].北京：時代經濟出版社，2013.

[4] 楊京鐘.基于績效審計的財政轉移支付資金審計研究[J].重慶三峽學院學報，2012，（6）.

[5] 郝志遠.審計發揮“免疫系統”功能的主要途徑[J].會計之友，2010，（8）.

[6] 王長友.審計發揮免疫系統功能的方式研究[J].審計月刊，2010，（3）.[責任編輯 陳麗敏]